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역사

초기의 역사

오래전부터 도시의 개발·발전을 계획적으로 이루기 위한 노력이 있어왔다.

이러한 계획의 흔적은 중국, 인도, 이집트, 소아시아, 지중해연안, 중앙·남아메리카 등 고대도시의 발굴현장에서 끊임없이 나타나고 있다. 흔히 나타나는 격자 모양 또는 방사형의 질서있는 도로망이나 특별한 기능에 따른 도시공간의 구획, 궁전과 사원 등의 중앙배치, 공공건물 등의 입지, 성곽요새의 건설 및 상·하수도의 시설 등은 오래전부터 도시건설이 계획적으로 이루어졌음을 말해준다. 이러한 흔적들은 대개 식민지 시대에 건설된 소규모 도시에서 많이 나타나고 있다.

일부 고대국가의 중심도시 중에는 적절한 통제를 가할 수 있는 정부의 성립 이전에 이미 규모가 엄청나게 커져서 도시계획의 흔적이 거의 없는 곳도 있는데, 로마가 이에 해당한다.

중세 수세기 동안 유럽에서는 체계적인 도시의 발전이 거의 이루어지지 못했다. 당시 종교(교회)의 중심지, 봉건영주의 성 또는 시장중심으로 형성되어 왔던 도시에 대한 전문가의 지적은 다양하나 대부분의 도시들은 공간구조가 매우 부정형(不定形)이며 위생설비가 크게 취약했다.

이들 도시들도 초기에는 그다지 혼잡하지 않아 손쉽게 농촌과 연계되며 주택가와 함께 장터 또는 가축 방목을 위한 개방공간을 가지고 있었을 것이다(집). 그러나 도시인구의 증가로 성벽과 요새로 한정된 도시공간에 집을 지을 수 있는 틈만 있으면 건축을 하여 매우 과밀한 상태로 성장하게 되었다.

르네상스 시대에는 도시를 계획하는 데 군사적 목적 또는 전시적 의미를 의도적으로 반영한 예가 많다.

병참 보급을 원활히 하기 위한 교통체계라든가 성을 에워싸는 성곽의 축조 등이 대표적이며, 그뒤 1860년 파리 건설에도 방사선형의 넓은 도로는 미적인 측면 외에 군사적 목적이 강하게 투영된 것이었다. 이같은 장대한 계획에서는 대체로 군주나 제국의 위용을 자랑하는 것이 제일의 목표가 되었던 것으로 보인다. 16세기 이후 18세기가 끝날 때까지도 크고 작은 많은 도시들이 화려한 기념비를 건설하듯 호사스러운 형태로 설계되고 건설되었다.

이러한 도시들은 시민들을 즐겁게 하거나 고무시켰을런지 모르나 시민의 건강과 안락한 주거환경, 생산과 배분의 문제나 유통의 효율화를 기하는 데에는 거의 공헌한 바 없었다. 유럽 르네상스 시대의 이러한 계획의 개념은 신대륙에도 그대로 이전되었고 버지니아의 윌리엄스버그나 워싱턴 D. C.와 같은 도시들이 그 좋은 예이다. 특히 피에르 랑팡의 워싱턴 계획은 당시 계획이념의 장단점을 여실히 보여주고 있다. 즉 워싱턴 계획은 주요 공공건물의 입지에 있어 위용과 화려함을 부여하는 데는 성공적이었지만 주거·상업·공업·지역 개발의 효용성은 전혀 고려되지 못했다.

미국의 도시구조 및 형태에 가장 강력한 영향을 미친 것은 윌리엄 펜이 설계한 필라델피아 시의 격자형 구조이다.

이는 끊임없이 이어질 수 있는 격자형 구조의 조합으로 토지이용(도시확산)의 급속한 변화에 잘 적응하는 이점이 있지만 공간의 낭비와 비효율적인 교통체계가 문제로 지적된다. 그러나 이러한 격자형 구조는 새로운 개척지의 토지분할에 있어 가장 간편한 방법이기 때문에 서부의 새로운 도시개발에 지속적으로 채택되었다.

19세기의 도시계획

19세기 유럽과 미국에서의 공업의 급격한 성장은 급속한 도시인구의 성장, 자유롭고 진취적인 기업활동, 엄청난 투기이익 등과 함께 지역사회 의무수행 능력의 쇠퇴를 가져왔다.

이 시기 동안 도시의 외곽확산과 함께 대도시권이 형성되어갔고 이 과정에서 많은 부와 새로운 활동이 창출되었으며 삶의 양식도 더욱 다양하게 변모되었다.

한편 대도시 슬럼 문제, 과밀혼잡, 공공질서의 문란, 추한 외관 등은 주거문제의 혁신적 개혁과 도시계획을 요구하는 사회적 운동을 일으켰다. 특히 공업도시에 있어서의 과밀하고 비위생적인 근로자 계층의 주거환경문제는 오래 전부터 문제가 되어왔으나 근로계층의 임대료 부담수준의 한계가 주택분야에 대한 민간투자를 제약하는 요소가 되곤 했다.

공학의 발달에 따른 상하수도 시설의 개선은 공중위생의 현저한 진전을 가져왔고 또다른 도시인구성장의 배경이 되었다. 이와 다른 측면에서 도시환경을 향상시키기 위한 방안으로 휴식·휴양 공간에 대한 인식이 제고되었고 각급도시에는 공원과 운동장 등이 건전한 여가를 제공하기 위해 개발되었다.(산업혁명)

도시의 외적 아름다움에 대한 관심은 이미 예전부터 유럽에서 중요시되었으나 미국에서는 1893년 시카고 세계박람회 이후 일어난 '도시미화운동'을 통해 이러한 관심이 다시 대두했다.

이같은 관심은 웅장한 시민회관과 넓은 도로 건설로 나타나게 되었는데, 이는 당시의 무질서하고 지저분한 도시환경에 대한 일종의 반작용으로 이해된다. 같은 맥락에서 영국에서는 에베네저 하워드에 의한 이상적 '전원도시' 개념이 상당한 관심을 끌었고 이후의 도시정책에 지속적인 영향을 주었다.

20세기의 도시계획

20세기에 들어서면서 공업도시의 성장 확대 과정에서 발생된 토지이용의 혼재, 즉 주거지로 침투하는 공장기능, 일부 주택의 과밀현상, 주위의 건물을 가리는 초고층 건물의 등장 등으로부터 자신들의 자산가치를 보호하고 도시 전체로서의 다양한 기능을 합리적이며 조화롭게 수용하기 위해 제도적 절차가 필요하게 되었다.

용도지역지구제(Zoning)가 그 대표적인 수단이 되었다(아래의 용도지역지구제 참조). 새로운 교통수단이 지속적으로 발달됨에 따라 엄청난 도시팽창과 확산이 이루어졌고 직장과 거주지의 원격화로 인한 교통량 발생, 통신수단의 발달을 초래했다. 대도시 성장과 확산에 따른 여러 가지 문제점들에 대해 시민들의 개선요구가 빈번하게 되자 공공에 의한 도시계획에 대한 노력이 강화되었다. 이러한 여러 가지 문제는 독립적으로 발생되기보다는 상호연계하에 도시 전체에서 복합적으로 나타나기 때문에 도시계획도 한 두 가지의 단편적 목적달성이 아닌 종합적인 시각에서 접근되기 시작했다.

국가나 지역사회마다 도시계획이 추구해야 할 목표와 공공·민간 부문의 역할에 대한 시각 등에 대해 각기 조금씩 다른 입장에 있는 것이 현실이다.

그러나 도시계획의 개념이 발전하면서 정부 개입에 의한 계획이 증진되어야 하고 공익증진의 차원에서 도시환경을 개선해나가야 한다는 중립적 시각이 강조되고 있다.

현대 도시계획의 목표

도시계획이 단순한 물리적 외형에 치우쳤던 시기에도 궁극적 목표는 사회의 개선이었다.

이러한 목표는 과도기의 경제적 목적과 늘 밀접히 관련되어져왔다. 미국과 유럽 사회의 계획에서 이상적인 도시사회 환경은 개개인이 최대한 선택기회를 향유하는 한편 어느 개인의 행위가 타인에게 피해를 주지 않도록 보장되는 곳이다. 특히 중요시되는 것은 상대적으로 불리한 소수집단의 권익을 보호하여 기회의 균등을 기하는 점이다. 이러한 가치체계 아래 20세기 이후 지속적으로 그 중요성이 인정되어온 도시계획의 세부적인 목표는 ① 기능상호간의 마찰을 최소화하는 도시내 각 기능공간의 조화로운 배치, ② 도시내외의 각종 이동수요를 가장 효과적으로 처리하는 교통망, ③ 필지규모·채광·공공녹지 등 각종 도시생활을 쾌적하게 하기 위한 기준의 확보, ④ 모든 시민의 욕구를 충족시키는 안전하고 위생적이며 안락한 주택 및 주거지의 제공, ⑤ 적정수준의 여가, 학교 및 기타 공공 서비스 시설의 확충, ⑥ 적절하고 경제적인 상·하수도, 전력, 쓰레기 처리시설의 공급 등으로 압축될 수 있다.

도시계획과 정부

개요

20세기에 들어서면서 도시계획은 정부의 타당하고도 분명한 역할 중 하나로 인식되기에 이르렀다.

1909년은 영국에서 최초의 도시계획법이 제정·통과되었고, 미국에서는 도시계획에 관한 최초의 거국적 모임과 다니엘 번햄의 시카고 도시계획공표 등 도시계획 분야와 관련 기념비적인 해였다.

정부기능으로서의 도시계획은 일차적으로 도시의 성장과 변화에 영향을 줄 수 있는 모든 공공·민간 행위의 조정을 통해 계획에 명시된 목표가 이루어지도록 함에 의의가 있다. 그러나 미래를 장기적으로 정확히 예측하는 것은 극히 어려운 만큼 계획이 융통성을 가져야 하며 실질적으로 대부분의 개발행위와 건축을 담당하는 민간부문의 활동을 바람직한 방향으로 유도하는 것이 현실적이라고 지적되고 있다.

그러므로 미국의 도시계획은 민간부문의 활동에 크게 의존하되 공공이익을 위하여 해서는 안 되는 행위정도를 제시하는 방향으로 운용되고 있다. 그러나 유럽에서는 중앙 및 지방정부의 계획기능이 상대적으로 강화되어 있어 계획의 목표를 달성하기 위해 보다 적극적인 체제로서 운영되고 있다.

용도지역지구제

도시계획에서 종합적인 토지이용 방향에 맞도록 실천을 유도하는 가장 핵심적인 정책수단이며 개별적인 사유토지에 대해 이용 용도, 건축의 높이와 용적, 이용 밀도 등을 통제함으로써 도시의 토지이용 패턴과 도시환경 조정에 큰 영향을 미친다.

1906년 일부 주거지역의 재산가치보전을 위해 로스앤젤레스 시에서 초보적인 용도지역조례를 지정한 예가 있지만 일반적으로 종합적인 용도지역지구제의 효시는 1916년 뉴욕 시에서 채택한 용도지역조례로 알려져 있다.

기본적으로 개별적인 민간토지소유자에게 보다 많은 융통성을 부여하는 용도지역지구제는 도시정부가 보다 강력한 계획권한을 행사하는 유럽 각국에 비해 미국에서 크게 발전했다. 그러나 이 제도는 신개발·재개발 지역에는 유용하지만 이미 오래전부터 전통적으로 형성되어온 기성시가지에서는 그 효과를 크게 기대하기가 어렵다고 인정되고 있다.

더욱이 공익을 위해 최소한의 통제를 가하는 소극성 때문에 계획에 제시된 대로 적극적인 도시환경을 조성하는 데는 한계가 있다.

대규모 계획사업(신도시)

고질적인 빈민가를 철거하고 주택구입능력이 부족한 이들 거주자들에게 적정수준의 주택을 공급하기 위해 공공의 주도하에 대규모 공공주택사업이 추진되었다.

특히 1920년대 유럽에서 최초로 시작된 이 사업은 1930년대 미국에서도 널리 시행되었다.

20세기에 들어 또 하나의 주목받을 수 있는 대규모 도시계획사업은 신도시 건설이다. 물론 실질적인 도시성장과 도시인구 수용에 있어서 이것의 비중은 크지 않았지만 실험적 차원에서 볼 때 바람직한 도시의 모습을 창출하고자 했다는 점에서 관심의 대상이 되었다. 신도시 건설은 대체로 영국의 전원도시운동에서 연유하고 있다고 할 수 있다.

영국에서의 실제 신도시 건설은 1900년대의 레치워스와 1920년대의 웰린을 꼽을 수 있고, 미국에서는 테네시 주 킹스포트를 시발로 하여 뉴저지 주의 래드번이 가장 잘 알려져 있다. 그러나 미국의 신도시들은 민간에 의한 투기적 동기가 주도했던 까닭에 고용기회의 제공, 다양한 계층의 수용 등을 등한시함으로써 일부 고소득층의 주거단지가 되는 경향이 있다.

1960년대 와서도 대도시 팽창을 수용하는 교외의 주거용 신도시로서 버지니아 주의 레스턴, 메릴랜드 주의 컬럼비아 등이 속속 개발되었다.

1930년대에는 프랑스·네덜란드·독일·소련 등 많은 유럽 국가에서도 정부주도하에 신도시 개발이 이루어졌으나 이들은 대부분 주거용 교외단지일 뿐 독립적인 기능을 갖는 도시라고 볼 수는 없다. 제2차 세계대전 이후 유럽의 많은 국가들은 전쟁으로 폐허가 된 도심지역의 계획적인 재건을 위해 체계적인 노력을 기울였다.

특히 영국에서는 제2차 세계대전 이후 야심에 찬 계획이 추진되었는데, 전국의 계획권역을 재조직하고 개인의 사적 토지이용에 대해 획기적인 조치를 취해 거의 전 토지의 개발권을 공유화하도록 했다. 또한 혼잡한 대도시로부터 인구와 산업을 이전·수용하기 위해 대대적인 신도시 건설계획을 추진했다. 이에 따라 1960년까지 15개의 신도시가 건설에 착수되었으나 경제여건 악화에 따른 민간에 대한 토지개발규제가 반발을 일으켜 적지 않은 정책의 수정을 거쳐야 했다.

그러나 대부분의 신도시들은 그런대로 급속한 산업성장과 인구팽창을 통해 발전하고 있으며 성공적인 공공계획사업의 사례로 간주된다.

이밖에도 유럽 각국에서는 전쟁 이후의 도시재건사업에 있어 강력한 공공의 권한을 발휘해 토지를 취득하고 새로운 계획에 따라 재개발사업을 추진했다. 이러한 도시재개발 전략과 사업은 미국에도 영향을 미쳐 서민주택 문제뿐 아니라 공공시설의 입지 등 공익을 위해 시정부가 철거·재개발할 수 있게 했고 1970년대에는 퇴락해가는 도심부를 재활하는 데 큰 역할을 했다.

연방정부 내각에는 주택 및 도시개발성이 설치되어 다양한 사업을 추진하고 있으며, 매년 상당한 예산을 투입해 도시문제 해결에 노력하고 있다.

한국의 도시계획

근대 도시계획제도의 도입

도시계획의 발생배경은 문화전통적 차이, 사회적 가치관 등에 따라 다르나 인구밀집 지역인 도시 내의 공간구조에 대해 어떤 형태로든 국가가 개입해 영향을 주고자 하는 노력이 모든 국가에서 있어왔다.

우리나라의 경우에도 왕조시대 이래 궁궐과 사직의 부지를 정하고 신분에 따라 주거지를 구분했던 흔적을 찾아볼 수 있다.

특히 조선시대에 새롭게 형성된 도시라고 할 수 있는 한양의 경우 우선 왕궁과 종묘, 사직 등의 입지를 정하고 그 나머지 지역을 왕족 이하 서민에 이르기까지 신분에 따라 위치와 넓이를 한정해 주거지로 사용케 했다고 알려진다. 특히 대지의 확보와 도시 내의 토지이용도 제고 및 미관유지를 위해 도시구역 내에서의 곡식의 경작도 금지되었다고 한다. 그러나 이당시 도시계획과 유사한 접근 방식은 주로 풍수지리에 입각한 명당 선정 등에 대체로 한정되어 현대적 의미에서 도시계획의 일환으로 간주하는 데는 무리가 있다.

또한 원래 서구적 개념인 도시계획은 토지의 사적 지배체계가 완성된 후 개별적인 토지소유자의 이해에 따른 토지이용으로 야기될 병폐를 막고자 하는 데서 출발했기 때문에, 우리나라의 경우 토지에 대한 개인적 소유권이 제대로 인정되지 않았던 왕조시대에는 계획제도의 발달이 미진할 수밖에 없었다.

우리나라에 최초로 근대적인 도시계획제도가 도입된 것은 일제강점기인 1934년의 일이다.

물론 이보다 앞서 1912년부터는 전국의 토지에 대한 측량과 소유권 확정을 위한 조선토지조사사업이 1918년까지 추진되어 계획제도 적용의 기반을 정비했다는 점에서 매우 중요한 의미를 갖는다. 1934년은 일본에서 도시계획법과 시가지건축물법을 제정한 해이며 이러한 근대적 도시계획의 실시를 위해 우리나라에도 같은해에 조선시가지계획령을 제정·공포했다. 이에 따라 현대도시계획의 핵심적 정책수단이라고 할 수 있는 용도지역지구제가 도입되어 도시지역 내에 주거·상업·공업·녹지 및 혼합의 5개 용도지역과 풍치·미관·방화·풍기 등 4개 용도지구를 지정해 도시공간의 기능적 구분을 가능케 했다.

이러한 조선토지조사사업과 조선시가지계획령 등이 식민지 토지의 찬탈과 북방침략을 위한 도시정비 및 건설을 실질적인 목적으로 추진되었던 것은 사실이나, 결과적으로 이를 계기로 우리나라에 새로운 개념과 계획제도가 도입되었다는 사실 자체를 부정하기는 어렵다.

조선시가지계획령에 입각해 1934년 함경도 나진시를 대상으로 최초로 용도지역이 지정되어 개인의 토지이용에 제한을 가하게 되었고, 이어 같은 도시에서 토지구획정리사업이 시행되어 공공에 의한 대규모 택지조성사업의 효시를 이루게 되었다.

용도지역지구제와 토지구획정리사업은 이후 서울·인천·대구 등 전국의 주요도시에서 속속 지정·채택되었고 일제로부터 해방된 1945년까지 전국의 23개 도시에 확산되었다.

건국 이후에는 각종 정치적 혼란으로 인해 도시계획에 관한 한 새로운 발전은 거의 기대하기 어려웠고 과거에 추진되었던 일부 사업이나 전쟁후의 피해복구를 위한 부분적 활동만이 지속되었다. 전후복구사업의 진행과 함께 중소도시와 농촌으로부터 인구이동이 시작되어 대도시 인구가 급증하게 되자 1962년 비로소 우리 자체의 도시계획법과 건축법을 제정하여 종래의 부분적·비체계적인 건축규제에서 탈피해 보다 합리적이고 광범위한 규제조치를 실시하여 건전한 도시발전을 도모하고자 했다.

새로운 제도의 적용으로 신개발 도시지역의 공간질서를 확립하는 데에는 기여를 했으나 이미 수백 년 전부터 형성되어온 구시가지에 대해서는 사실상의 효과를 기대하기 어려웠다.

각종 도시기능의 공간적인 분리를 주된 이념으로 한 서구식의 도시계획제도는 오래전부터 점진적으로 이루어진 전통적인 공간구조와의 마찰을 불가피하게 했으며, 경제성장기 이후의 도시계획에서는 이러한 갈등을 어떻게 수용해 융합시키는가가 늘 어려운 과제였다.

경제성장기의 도시계획과 최근의 동향

정부의 강력한 공업화정책에 따라 1970년대에 접어들면서 도시산업구조가 고도화되었고 이로 인해 도시 및 그 주변에는 많은 인구가 집중하게 되어 급격한 도시팽창과 무질서한 평면확산현상이 야기되었다.

1971년 이에 대처하기 위해 도시계획법을 전면적으로 개정해 용도지역의 종류를 세분함과 아울러 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 보호하고 도시의 무질서한 평면확산을 방지하기 위해 흔히 그린벨트라고 불리는 개발제한구역을 주요대도시 주변에 지정했다.

1981년에는 급변하는 도시문제에 보다 장기적인 안목에서 대처해나가기 위해 20년을 단위로 하는 장기구상의 도시기본계획을 제도화했고 도시계획의 수립과정에 시민참여의 기회를 확대함으로써 보다 민주적인 도시계획체제를 이루었다.

1980년대 이후의 급속한 도시성장과 공업발전을 공간적으로 수용하기 위해 많은 수의 신도시와 신시가지를 건설했다. 수도권의 인구집중·용지부족 등의 문제해결을 위해 서울시 주변에 성남·과천 등의 신도시를 건설했고, 시내에서는 대대적인 영동지구개발이 이루어졌으며, 공업기능의 효율적인 수행을 위해 구미·반월·여천 등의 신공업도시가 개발되었다.

그러나 수도권문제가 계속 심화됨에 따라 1980년대말 서울의 통근권 내에 분당·일산·평촌·산본·중동 등 많은 주거용 신도시가 논란 가운데 개발에 착수되었다.

이처럼 수도권을 위시한 대도시 주변의 급성장에 따라 거의 동질적 공간이 되어버린 대도시 권역에 대해 중심 도시와 주변의 도시지역을 함께 묶어 계획의 대상으로 삼고자 하는 광역도시계획제도가 최근 중요한 과제로 등장하고 있다. 궁극적으로 한계가 있을 수밖에 없는 신도시개발과 병행해 기존 도시지역의 토지이용을 보다 고도화하려는 노력, 즉 도시재개발사업의 활성화는 앞으로의 주요과제이다.

계획제도 자체의 측면에서는 기존의 용도지역지구제가 성격상 소극적 규제수단이어서 토지이용을 적극적으로 유도하는 데 한계가 있다고 지적되는 가운데 보다 상세하고 구체적인 도시설계 및 지구상세계획제도가 도입되어 시행되고 있다.