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요약 사회 구성원의 상당수가 특정 화제에 대해 표명하는 의견·태도·신념의 총체.
변천
고대에는 여론이란 용어를 사용하지 않았으나 오늘날 여론이라고 부르는 것과 비슷한 것들이 역사서 속에 종종 나타나고 있다.
고대 이집트의 문서나 바빌로니아·아시리아의 역사서 속에서는 대중의 태도에 대한 언급이 눈에 띄며, 고대 이스라엘의 예언자들은 때로 정부 정책의 정당함을 백성에게 설명하거나 정부에 대한 저항을 촉구했다(설득). 또한 고대 그리스에서는 부·명성·존경이 모두 국민의 의사에 달려 있다고 생각했으며, 고대 로마에서는 새로운 소식을 개인 대 개인의 직접적인 접촉을 통해 전달하거나 아니면 벽보발행제도를 두어 일반대중에게 전달했다(뉴스). 특히 관리들이 정부의 조치와 지방의 주요사건들에 관해 일반대중에게 알리고자 할 때도 이 제도를 이용했다.
중세의 서유럽은 각자의 신분에 의해 대부분의 행동과 태도가 결정되는 전형적인 봉건사회를 형성하고 있었기 때문에 초기에는 일반 대중들이 농토에 묶여 자유로운 여론을 형성하기가 힘들었다.
따라서 주로 종교적·지적·정치적 엘리트들이 여론을 형성했다. 엘리트들은 종교적 논쟁, 교황과 신성 로마 제국 사이의 투쟁, 제후들의 정치적 야심 등을 위해 중요한 사람들을 설득하고, 추종자를 만들고, 그들의 의견을 수렴했다(선전). 그러나 13세기에 이르러 이탈리아를 선두로 나타나기 시작한 인본주의 운동은 일반 대중에게 교육의 폭을 넓혀주고, 많은 작가와 정치평론가들을 등장시킴으로써 민족국가를 지향하던 군주들에게는 대민(對民) 선전관과 정치고문 및 외교관을 제공해주었으며, 군주는 그들을 이용하여 일반대중의 여론을 형성했다.
당시의 대표적인 정치평론가로는 P. 아레티노와 N. 마키아벨리를 꼽을 수 있다. 그후 15세기의 이동식 활자 인쇄술의 발명과 16세기의 종교개혁은 당대의 쟁점들을 여론화할 수 있는 가능성을 높여주었다. 마르틴 루터의 독일어판 성서 번역 작업은 일반대중에게 더 많은 지적 기회를 갖게 해주었고, 인쇄술의 발달은 대중이 새로운 소식에 더 빨리 접할 수 있게 해주었으며, 선전책자의 발행과 정기간행물의 출판을 촉진시켰다.
이러한 2가지 사실은 중세말에 여론을 형성할 수 있는 대중의 수를 크게 증가시켰다. 30년전쟁(1618~48) 동안에는 양 진영으로부터 선전책자들이 홍수처럼 쏟아져나와 여론을 형성했으며, 1464년과 1490년 프랑스와 오스트리아 제국에 각기 도입된 정기우편업무 및 1600년경부터 나오기 시작한 신문은 정보의 보급 속도를 촉진시켰다.
이와 더불어 연설·설교·대면토론(對面討論)에 의해서도 여론이 형성되기 시작했다. 여론 형성이 자유로워지자 국가 행정당국이나 교계(敎界)의 고위 당국자들은 지나친 여론의 형성과 사상의 확산을 억제하기 위해 검열을 하기 시작했다. 1559년에는 교황 파울루스 4세가 최초의 금서목록을 작성했으며, 1563년에는 프랑스의 샤를 9세가 국왕의 명령에 의하지 않은 모든 출판을 금했다.
하지만 이러한 검열조치에도 불구하고 여론 형성은 점점 더 용이해져갔다.
근세초의 중요한 정보통은 금융시장이었다. 유급 공무원제와 직업군인제가 도입되면서 제후들은 돈을 빌리게 되었고 반면 금융업자들은 제후들의 신용, 그들의 정치적 전망, 그리고 그들에 대한 신민들의 평판에 따라 돈을 대출했다. 온갖 종류의 정치적·경제적 정보가 안트웨르펜·리옹·뉘른베르크의 금융시장으로 흘러들어갔으며, 그 정보(ditta di borsa)가 금융계에서 일반 여론을 형성했다.
영국의 엘리자베스 여왕은 영국 왕실의 자금조달관인 토머스 그레셤 경이 안트웨르펜 증권거래소와 끊임없이 접촉하고 있었기 때문에 정보에 밝은 군주로 평가되었다.
근세에 여론이라는 용어를 처음으로 보급시킨 인물도 재정 담당관이었다. 프랑스 혁명 직전에 루이 16세의 재무장관을 지낸 자크 네케르는 그의 글에서 공적인 신용은 정부 발행 증권의 소지자와 구매자가 왕정의 존속 여부를 어떻게 생각하느냐에 따라 달라진다고 썼다.
그 역시 증권거래소에 정통했다. 그러나 그는 다른 분야에서 형성되는 여론의 힘에 관해서도 "여론은 인간이 만들어낸 모든 제도를 강화시키기도 하고 약화시키기도 하는 것"이라고 썼다. 네케르는 여론을 모든 정치적 사업에서 참작하지 않으면 안 되는 것으로 보았지만, 프랑스 국민 모두의 의견에 관심을 두지는 않았다. 그가 생각하기에 여론을 집단적으로 형성하는 사람들이란 글을 읽고 쓸 줄 알고, 도시에서 살며, 그날의 뉴스에 정통하고, 정부 발행 증권을 매입할 자금이 있는 사람들, 즉 부르주아지였다.
프랑스 혁명중에는 도시의 중산계급 이하 사람들에 의해서도 여론이 형성되었으며, 18세기말과 19세기초의 사상가들은 여론의 실상에 대해 다양한 정의를 개진했다.
1799년 독일의 시인 크리스토프 빌란트는 "여론이란 전체 인민, 특히 특정 문제 관련 집단의 영향권자 사이에서 점진적으로 뿌리를 내리는 의견으로 자신도 모르게 영향을 받게 되고 조그마한 계기로도 거센 힘으로 분출되는 것이다"라고 했으며, 여론의 이성적 성향을 강조했던 독일의 철학자 크리스티안 가르베는 "여론이란 한 나라의 시민 상당수가 주어진 문제를 실제로 경험하고, 그에 대한 개인적 반성 및 지식의 결과로 도출해낸 합의이다"라고 정의했다.
또한 영국의 철학자 제러미 벤담은 여론을 정의하기 어렵다는 점에 곤혹감을 느끼면서 이 용어를 공동의 용법에 따라서만 쓸 것을 권했다.
오늘날에는 여론에 대한 논의가 분분히 이루어지고 있으면서도 그에 대한 정확한 정의는 정립되고 있지 않은데, 그것은 여론의 연구에 접근하는 학자들의 방법론적 다양성과 이 현상을 아직 완전히 이해하지 못하기 때문이다. 정치학자들과 역사학자들은 여론이 정부의 정책에 미치는 영향에 주목하면서 통치과정에 나타나는 여론의 역할을 강조했고, 또 여론을 국민의 의지에 상응하는 것으로 간주해왔다.
그러나 이런 의미에서 본다면 어느 시대에나 하나의 쟁점에 관해서는 오직 하나의 여론만이 존재하게 된다는 편협한 결론에 도달하게 된다. 사회학자들은 여론을 사회적 상호작용과 의사소통의 소산이라는 관점에서 논의한다.
사회학적 관점에 의하면 여론은 특정 문제에 이해관계를 갖고 있는 사회구성원들의 의사교환 없이는 형성될 수 없는 것으로서 그러한 사회구성원들의 의사교환은 신문·라디오·텔레비전과 같은 대중매체와 대면토론을 통해서 이루어진다. 또한 사회학자들은 주어진 문제에 관해 상이한 여론이 동시에 많이 존재할 수 있다고 생각하며, 특정 의견집단이 지배적일 수도 있고 정부의 정책에 반영될 수도 있지만 그것이 다른 조직화된 의견집단들을 부인하는 것은 아니라고 본다.
사회학적 접근법에서는 여론 현상이 정부와는 거의 무관한 분야들에서도 나타날 수 있는 것으로 간주하며, 공석에서 표명하는 의견과 사석에서 표명하는 의견이 서로 다를 수 있고, 어떤 의견은 많은 사람이 보편적으로 가지고 있으면서도 밖으로 표출되지 않는 경우도 있다고 본다. 때로는 사견이 공석에서 표출되어 여론을 형성하는 경우도 있는데, 예를 들어 1930년대까지 미국에서는 성병에 관한 논의가 사적인 견해로만 용납되었으나 대중매체에서 이 주제가 다루어진 이후 성병을 근절시키는 것이 정부의 의무라고 주장하는 의견들이 표명되기 시작했다.
여론조사 전문가들은 여론을 여론조사과정과 직접 결부시켜 정의하고자 하며, 그에 따라 사람들이 설문지에 응답한 것을 기초로 하여 여론을 정의한다. 이러한 정의는 실제 널리 사용되고 있으나 여론조사를 실시할 수 없는 공간과 시간대에서는 여론의 존재를 부정하게 되는 결점이 있다. 그들은 여론을 어떤 문제에 대해 가상적인 설문조사나 투표를 하여 도출해낸 가설적 결과라고 생각한다.
그러나 실제로 여론의 조작에 관여하는 직업 정치가나 홍보활동 종사자들은 여론의 정의에 거의 신경을 쓰지 않으며, 단지 대중의 행동에 영향을 미치는 일체의 태도와 의견 형성에만 관심을 갖는다.
결과적으로 여러 학자들과 여론 조작자들이 여론을 어떻게 정의하든지 간에 여론에는 적어도 다음의 4가지 요소가 있어야 한다. 첫째, 쟁점이 있어야 하고, 둘째, 그 쟁점에 관해 의견을 표명하는 상당수의 개인이 있어야 하며, 셋째, 그 의견에 대한 최소한의 동의가 이루어져야 하고, 넷째, 그 일치된 의견이 직접 또는 간접으로 영향력을 발휘해야 한다는 데 의견을 같이하고 있다.
형성과 변화
민주주의 제도 자체가 시민들에게 여론을 형성하도록 하는 많은 쟁점들을 안고 있으며, 그러한 문제에 대한 시민들의 태도는 흔히 캠페인을 벌이는 신문이나 압력단체 또는 정부기관이나 행정 당국자 같은 외부 기관들에 의해 촉구되거나 강화된다.
자녀수의 조정이나 남자의 머리길이 등과 같이 정부기관의 권한에 속하지 않는 문제라도 공개적인 쟁점이 될 수 있다. 어떤 공개적인 쟁점이 확정되면 상당수의 사람들이 그 쟁점에 대한 태도를 형성하기 시작하며, 그러한 태도가 많은 사람들에 의해서 표명되면 그 화제에 관한 하나의 여론이 형성된다. 이때 나타나는 모든 사람들의 태도는 각기 다르며 그러한 태도를 보이는 이유 또한 다양하다. 그 이유를 크게 4가지로 나누어 보면 첫째 현실적 적응이나 실리적 목적 추구, 둘째 자기방어적 목적, 셋째 가치표현적 목적, 넷째 지식 또는 경험에 의한 것 등으로 볼 수 있다.
물론 이상의 4가지 이유 모두로 반대하는 사람도 있을 수 있지만 이러한 기능 가운데 어느 한 가지 이유에도 포함되지 않은 채 태도를 형성하기는 힘들다. 주어진 쟁점에 대해 얼마나 많은 사람이 실제로 의견을 형성할 것인가 하는 것은 시민들의 사전 지식과 태도 및 교육수준·가치기준에 따라 다르며, 일부 그들이 처한 개인적인 상황과 많은 환경적 요인에 기인한다.
환경적 요인은 태도와 의견의 형성에 매우 중요한 역할을 하는데, 특히 가족·친구·이웃·직장·교회·학교 등과 같은 친밀한 사회환경이 여론 형성에 지대한 영향을 끼친다(피어 그룹). 사람들은 으레 자기가 속하는 사회집단에서 자기에게 요구하는 가장 보편화된 태도에 자기를 부합시키려고 노력하기 때문이다.
친밀한 관계를 형성하고 있는 사회환경보다는 덜 중요하지만, 신문·라디오·텔레비전과 같은 대중매체가 국민의 태도 형성에 미치는 영향은 크다.
대중매체는 특정 인물과 문제점에 국민의 주의를 집중시키며, 국민은 후에 그 문제들에 대한 여론을 형성한다. 또한 대중매체는 잠재적인 태도를 활성화하고, 강화시키며, 개인에게 다른 사람들의 생각을 알리고, 지도자들을 위해 많은 청중을 모아주며, 지리적으로 보다 광범위한 여론 형성을 가능하게 해준다. 유럽이나 미국에서는 방송매체 특히 텔레비전의 광범위한 확산으로 전국적인 선거가 실시될 경우 각 정당의 지도자들이 전국의 텔레비전 시청자들을 상대로 정치적 지지를 호소할 수 있게 되었다.
한편 상대적으로 대중매체의 보급이 낙후한 개발도상국이나 후진국에서는 유럽이나 미국에서와 같이 텔레비전을 통한 정당지도자들의 정치 유세를 기대할 수는 없지만 그래도 과거보다는 라디오와 신문의 보급이 크게 증대되어 여론 형성의 범위와 속도가 빨라지고 있다.
압력단체 또는 이익집단 역시 그들과 관련된 문제들에 대한 여론의 형성과 보급에 중요한 역할을 한다.
이런 단체들은 정치·경제 또는 이데올로기 문제에 연관되어 있는 경우가 많으며, 흔히 구두(口頭)에 의해서만이 아닌 대중매체를 통해서도 대중의 태도에 영향을 미친다. 미국과 서유럽 국가 그리고 그밖의 나라들에서 보다 재력이 풍부한 이익단체들은 여론에 영향을 미치기 위하여 광고와 섭외활동을 한다. 예를 들어 1960년대말과 1970년대초 미국에서는 미국의 동남아시아 정책을 반대하는 단체와 지지하는 단체들이 광고활동에 수십만 달러의 돈을 사용했으며, 그밖의 공개적인 쟁점들에 관해서도 그보다는 적지만 많은 돈이 투입되었다.
영국에서는 영국의 유럽 공동시장 가입안을 반대하는 단체들이 많은 광고란을 매입했다.
중요한 문제들을 규정하고 그것들에 대한 개인의 의견을 형성하는 데 영향을 미치는 또하나의 요인으로는 여론의 지도자들을 들 수 있다(리더쉽). 특히 정치지도자들은 이제까지 별로 주목받지 못하던 문제에 대중의 주의를 쏠리게 하여 국가적인 문제로 떠오르게 한다.
여론지도자들은 의견을 한 곳으로 모으고, 어떤 주제에 관해 기본적인 합의에 이른 사람들 사이에서 이견을 없애기 위해 특정 상징이나 표어를 만들어내고 그것을 유행시킨다. 윈스턴 처칠 경은 '냉전'이라는 말을 유행시켰고, 제1차 세계대전의 연합국들은 '모든 전쟁을 종식시키기 위한 하나의 전쟁'이란 표어를 사용했다. 상징과 표어는 한번 발표되고 나면 대중매체에 의해 빈번히 사용되어 많은 사람들에게 전해짐으로써 어떤 주어진 쟁점에 대한 여론의 초석이 된다.
여론지도자는 반드시 공적인 인물이어야만 하는 것은 아니며, 특정 사회집단에서 특정 문제에 대해 일반인들보다 더 많은 지식을 습득하고 있어 일반인들이 자문을 구할 수 있는 사람이면 누구라도 가능하다.
개인의 심리구조, 그의 주변환경, 그리고 압력단체와 여론지도자 같은 외적인 요인들 모두가 의견의 형성에 영향을 미치기는 하지만 특정 문제에 관한 여론이 어떻게 형성되며, 여론의 변화가 어떻게 구체화되는지는 아직껏 밝혀지지 않고 있다. 여론의 변화 가운데 일부는 사태와 환경의 변화로 설명될 수 있지만 나머지는 설명하기가 어렵다.
20세기 후반에 이르러 세계의 많은 지역에서 종교·가족·섹스·국가관계·사회복지·경제에 대한 태도들이 큰 변천을 겪었고, 이 모든 분야에서 일반인의 관심을 끌 만한 중요한 쟁점들이 나타났었지만, 그 여론의 변화를 어느 하나의 중대사건 또는 여러 사건들의 복합적인 결과와 결부시켜 파악하기는 힘들다.
여론과 정부
- 1정부(Goverment)
국회의사당
- 2여론(public opinion)
초기의 많은 사상가들은 여론을 통치자가 제어방법을 알고 있어야만 하는 하나의 강력한 힘으로 정의했다. 18세기의 프랑스 철학자 루소는 모든 법이 여론에 바탕을 두고 있다고 보았으며, 벤담과 그밖의 몇몇 사상가들은 여론은 통치자들의 권위에 대한 유용한 제동장치라고 믿었다. 벤담은 공무상의 모든 행위는 공표하여 진보한 여론에 의해 심판을 받아야 하며, 여론을 정부의 유해한 권력 행사에 대한 제동장치로 기능하도록 해야 한다고 주장했다.
영국의 법학자이자 역사가인 제임스 브라이스도 행정이 대중의 동의에 입각하여 시행되면 국가가 크게 안정되고 강해질 것이라고 주장했다. 그러나 동시에 브라이스를 포함한 루소와 벤담 등은 대중의 의견이 정부 정책의 세부 사항들을 지배할 수도 없고, 지배해서도 안 된다고 믿었다. 그것은 대다수의 사람들이 모든 문제에 대해 하나의 입장에 도달할 수 있는 여가도 경향도 가지고 있지 않기 때문이며, 따라서 입법가는 여론을 자기 편으로 끌어들이고, 여론이 잘못되었을 때에는 그것을 바로잡고, 입법자의 명령에 순종하도록 만들어야 한다고 보았다. 단 그러한 여론의 성향은 정의와 평화를 위한 것으로 유도되어야 한다고 보았다. 이와 같은 사상의 토대에서 생겨난 것이 국제연맹과 같은 기구이다. 한편 토크빌과 같은 학자들은 여론의 부정적인 면도 경고했는데, 그는 정부가 집단적 태도를 표현할 경우 여론이 '다수의 폭정'이 될 수 있음을 우려했다.
하지만 근년에 이르러 정치학자들은 민주주의 국가에서 여론의 당위적 역할보다는 실제로 어떤 역할을 하는가에 더 관심을 기울이고 있다. 정책 형성의 사례에 따르면 여론의 역할은 쟁점에 따라서 달라지며, 여론에 대한 가장 안전한 일반화는 여론이 대부분의 정책 세부 사항에는 영향을 미치지 않고 정책 입안자가 넘어서는 안 될 한계를 정하는 데에서 그친다는 사실이다. 구체적으로 말하면 공무원들은 항상 광범위한 요구를 충족시키려고 노력하고 있으며, 그렇지 못할 경우에는 최소한의 여론을 참작해서 정책을 수행하려 한다.
즉 대중의 의견에 정면 배치되는 결정은 피하려고 애쓴다. 또한 여론과 공공 정책 사이의 관계는 양 방향적인 것이어서, 정책이 여론에 영향을 미치기도 하고 여론이 정책에 영향을 미치기도 한다. 여론은 지역적인 수준의 정책 입안에서 효과적으로 영향을 미치며, 전국적인 수준의 정책 입안에는 보다 한정적인 역할만을 수행한다. 일반대중이 정부가 직면한 문제의 복잡성을 이해할 수 없기 때문이며, 행정부의 권력 증대 및 정책 입안자와 일반대중 사이의 칸막이 역할을 하는 대규모 관료체계가 발달해 있기 때문이다.
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