백과

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• 1정부(Goverment)

  국회의사당

• 2여론(public opinion)

초기의 많은 사상가들은 여론을 통치자가 제어방법을 알고 있어야만 하는 하나의 강력한 힘으로 정의했다. 18세기의 프랑스 철학자 루소는 모든 법이 여론에 바탕을 두고 있다고 보았으며, 벤담과 그밖의 몇몇 사상가들은 여론은 통치자들의 권위에 대한 유용한 제동장치라고 믿었다. 벤담은 공무상의 모든 행위는 공표하여 진보한 여론에 의해 심판을 받아야 하며, 여론을 정부의 유해한 권력 행사에 대한 제동장치로 기능하도록 해야 한다고 주장했다.

영국의 법학자이자 역사가인 제임스 브라이스도 행정이 대중의 동의에 입각하여 시행되면 국가가 크게 안정되고 강해질 것이라고 주장했다. 그러나 동시에 브라이스를 포함한 루소와 벤담 등은 대중의 의견이 정부 정책의 세부 사항들을 지배할 수도 없고, 지배해서도 안 된다고 믿었다. 그것은 대다수의 사람들이 모든 문제에 대해 하나의 입장에 도달할 수 있는 여가도 경향도 가지고 있지 않기 때문이며, 따라서 입법가는 여론을 자기 편으로 끌어들이고, 여론이 잘못되었을 때에는 그것을 바로잡고, 입법자의 명령에 순종하도록 만들어야 한다고 보았다. 단 그러한 여론의 성향은 정의와 평화를 위한 것으로 유도되어야 한다고 보았다. 이와 같은 사상의 토대에서 생겨난 것이 국제연맹과 같은 기구이다. 한편 토크빌과 같은 학자들은 여론의 부정적인 면도 경고했는데, 그는 정부가 집단적 태도를 표현할 경우 여론이 '다수의 폭정'이 될 수 있음을 우려했다.

하지만 근년에 이르러 정치학자들은 민주주의 국가에서 여론의 당위적 역할보다는 실제로 어떤 역할을 하는가에 더 관심을 기울이고 있다. 정책 형성의 사례에 따르면 여론의 역할은 쟁점에 따라서 달라지며, 여론에 대한 가장 안전한 일반화는 여론이 대부분의 정책 세부 사항에는 영향을 미치지 않고 정책 입안자가 넘어서는 안 될 한계를 정하는 데에서 그친다는 사실이다. 구체적으로 말하면 공무원들은 항상 광범위한 요구를 충족시키려고 노력하고 있으며, 그렇지 못할 경우에는 최소한의 여론을 참작해서 정책을 수행하려 한다.

즉 대중의 의견에 정면 배치되는 결정은 피하려고 애쓴다. 또한 여론과 공공 정책 사이의 관계는 양 방향적인 것이어서, 정책이 여론에 영향을 미치기도 하고 여론이 정책에 영향을 미치기도 한다. 여론은 지역적인 수준의 정책 입안에서 효과적으로 영향을 미치며, 전국적인 수준의 정책 입안에는 보다 한정적인 역할만을 수행한다. 일반대중이 정부가 직면한 문제의 복잡성을 이해할 수 없기 때문이며, 행정부의 권력 증대 및 정책 입안자와 일반대중 사이의 칸막이 역할을 하는 대규모 관료체계가 발달해 있기 때문이다.