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소금전매제는 충선왕대에 처음으로 실시되었다. 그 이전에는 국가가 소금생산자로부터 일정액의 세를 거두는 징세제를 행했던 것으로 본다. 충선왕이 소금전매제를 실시한 목적은 당시의 급박한 재정난을 극복하려는 데 있었다.

또한 원나라와의 관계 이후 새로이 등장한 권세가들을 억압하려는 정책과 밀접한 관련이 있었다. 이러한 소금전매제는 12~13세기에 걸쳐 이루어진 소금생산의 발전을 배경으로 한 것이었다.

특히 증대되고 있던 유민이 소금생산에 필요한 노동력을 제공할 수 있는 사회조건으로 작용했다. 또한 대몽전쟁을 전후하여 연해지방에서는 토지로부터 이탈된 농민들과 피난민들에 의해 소금생산지역이 확대되었다. 따라서 전매제의 시행을 위해 염분(鹽盆)을 국가에 소속시켜 민부(民部)에서 관리하게 하고, 또 소금생산자인 염호(鹽戶)를 징발했다.

이때 국가가 파악한 염분수와 염호수는 다음과 같다.

국가는 염호에게 생산과정에서의 자립성을 부여하는 대신에, 매년 지정된 액수의 소금[貢鹽]을 국가에 바치게 했다. 염호의 부담은 일반농민의 부담보다 훨씬 무겁고 힘들었다. 국가는 납부된 소금을 소금생산지 부근의 소금창고에 수집하여 개경과 내륙군현에 운반해서 일반인에게 판매했다.

판매방식은 지역에 따라 달랐다. 연해군현의 경우는 소금창고에서, 내륙군현은 지방관사에서, 그리고 개경은 소금가게[鹽鋪]에서, 먼저 소금값으로 포(布)를 받고 물건을 지급했다. 그러나 어떤 경우든 국가가 직접 소금의 판매를 담당하여 민간상인의 개입을 배제하려 했다.

그러나 고려의 소금전매제는 생산부문에서 공급의 부족, 유통부문에서 관리자들의 부정과 사염(私鹽)의 성행 등 여러 가지 폐단이 드러나 얼마되지 않아 유명무실해졌다. 특히 국가의 강력한 통제력이 결여되어 권세가들에 의한 염분의 탈점과 공급부족, 그리고 사염(私鹽)의 거래가 나타나면서 전매제는 그 기능을 상실했다. 그리고 오히려 소비자가 소금을 얻기 위해 미리 납부하던 염가포(鹽價布)가 염세(鹽稅)라는 새로운 세목(稅目)으로 전화되어 백성의 부담을 가중시켰다.

이제 전매제는 소금전매를 통한 재원의 확보가 아니라 염세라는 새로운 세원(稅源)의 신설로 재원확보를 꾀함으로써 전매제 본래의 의미를 잃었다.

그러나 명목만 남은 전매제는 재원확보의 측면에서 일정한 역할을 했으므로 고려말까지 존속하다가, 조선 건국과 함께 폐지되고 다시 징세제로 전환했다.