백과

정의

입헌민주국가 정부형태의 하나이며 '대통령중심제', '대통령책임제'라고도 한다. 직접민주정치·의회정부제·집정부제 등도 입헌주의 정부형태로서 열거할 수 있으나 중요한 의미를 갖는 것은 대통령중심제와 의원내각제이며 현대국가의 통치구조에 있어 가장 큰 대비를 이루고 있다. 정부형태란 권력분립의 원리가 국가권력구조에 어떻게 적용되고 있는가의 문제로서 주로 행정부와 입법부의 상호관계에 초점이 맞추어진다. 행정부의 성립과 존속이 국민에 의해 직접선출되는 의회의 신임을 필요로 하는 정부형태를 의원내각제라 하는 데 비해, 대통령중심제는 고전적인 삼권분립사상에 입각하여 통치기구 상호간의 견제와 균형을을 최대한 보장하는 정부형태이다.

역사

대통령중심제는 미국 독립 이후 1789년의 연방헌법에서 최초로 채택되었으며 영국의 의원내각제와 군주제에 대한 반동, 인간의 자유실현을 위한 제한된 정부에의 열망 등이 몽테스키외의 삼권분립이론에 따라 구체화된 정부형태였다. 19세기에 들어 라틴 아메리카에서 콜롬비아 등 신생 근대국가들의 수립과 함께 미국 정치체제의 영향을 받아 대통령제를 채택하기 시작했다. 20세기 들어서 서구 열강의 식민지에서 독립한 많은 아시아의 근대국가들도 대통령제를 도입하면서 대통령제는 군주제와 의원내각제를 택한 일부 나라를 제외하고는 실질적이든 형식적이든 많은 나라의 대표적인 정치체제로 자리잡았다.

특성

독립성의 원리

의원내각제와 비교할 때 대통령제는 입법부와 행정부의 조직·활동·기능이 '독립성의 원리'에 의해 지배된다는 본질적인 특성을 가지고 있다. 첫째, 조직적인 측면에서 대통령은 의회에 의하여 선출되지 않고 의회와 마찬가지로 국민에 의하여 선출되며 국가원수로서의 지위와 행정부 수반으로서의 지위를 향유하는 국정의 최고책임자이다. 행정관료들은 대통령이 임명하며 의원내각제의 내각과는 달리 대통령의 보조적·자문적 기관에 불과하다. 조직상의 독립성으로 말미암아 집행부구성원들은 의회의 의원을 겸직할 수 없다.

둘째, 민주적 정당성의 바탕인 조직기반이 다르기 때문에 주어진 임기 동안은 의회에 대하여 정치적 책임을 지지 않고 주기적인 선거를 통하여 주권자인 국민에 대해서만 정치적인 책임을 진다. 또한 정부의 구성원들은 임명자인 대통령에 대해서만 책임을 질 뿐 의회에 대해서는 책임을 지지 않는다. 마찬가지로 조직과 활동이 완전히 독립적인 의회에 대하여 해산권을 가질 수 없으며 의회 역시 집행부 구성원에 대하여 불신임권을 행사할 수 없다. 셋째, 집행기능만을 담당하는 대통령은 법률안제출권을 행사하지 못하며 의회의 요구가 없는 한 의회출석발언권도 갖지 못한다.

견제와 균형의 원리

고전적삼권분립주의에에 입각한 대통령중심제는 독립성의 원리와 함께 '견제·균형의 원리'를 그 특색으로 한다. 대통령은 법률안거부권을 통하여 입법에 참여하며 의회는 고급 공무원의 임명, 조약체결·비준 등 각종의 동의권을 행사함으로써 행정부를 견제한다. 아울러 법적인 책임이기는 하지만 의회가 대통령을 비롯한 고위직공무원에 대한 탄핵소추의결권을 가지고 있는 것도 견제와 균형의 원리로 이해할 수 있다.

장점과 단점

대통령제는 행정권이 일원화되어 있고 대통령의 임기동안 의회의 신임여부와 관계없이 정국의 안정을 기할 수 있으므로 국가정책의 계속성이 유지되고 졸속입법과 같은 의회다수파의 횡포와 남용을 방지하여 소수를 보호하는 장점이 있는 반면, 행정권의 일원화가 권력집중을 초래하여 독재화가 초래될 가능성이 크며 행정부와 국회가 극단적인 대립을 보일 경우 국정의 통일적인 수행이 어려울 뿐 아니라 기능이 마비될 수 있는 단점이 있다.

세계 여러 나라의 대통령제

대통령제는 미국에서 매우 성공적으로 운용되고 있는데 그 주요 요인으로 ① 연방국가적 구조에 의한 수직적 권력분립의 정착, ② 권력통합을 방지할 수 있는 지방분권적 정당조직의 특수성, ③ 사법권의 강력한 권력통제적 기능, ④ 여론의 정치형성적 기능과 그 효과, ⑤ 정치인과 국민의 투철한 민주의식과 현명한 정치감각, ⑥ 각종 선거의 공정한 시행을 통한 민주적 정당성의 확보와 평화적 정권교체의 기회 보장 등을 들 수 있다.

한편 미국으로부터 정치적으로 많은 영향을 받고 있는 중·남아메리카 제국과 동구권의 여러 국가, 우리나라를 비롯한 아시아 제국들은 원칙적으로 대통령제를 채택하고는 있지만 고전적 대통령제와는 차이가 나는 변형된 모습을 보인다. 이들 지역에서는 의원내각제적 요소를 적절히 가미하여 그들 국가의 정치적 풍토에 알맞는 정치제도를 정착시키려는 노력이 두드러지고 있다. 한국의 경우 제헌헌법에서 국무위원을 두어 의결기관으로 한 것이라든지 정부에 법률안제출권 등을 부여한 것이 그 대표적인 예이며 그후 헌법개정과정에서 나타난 국회의 정부불신임권(국무총리와 국무위원의 연대책임 또는 개별적 해임건의), 대통령의 국회해산권, 국회의원의 국무위원 겸직허용 등이 바로 그것이다.

신대통령제

대통령제는 변형 내지 절충적 형태를 채택한 많은 나라들에서는 미국과 다른 현상이 나타나고 있다. 독일의 정치학자 카를 뢰벤슈타인(Karl Loewenstein)은 특히 대통령제의 형식을 취했지만 의회의 기능과 지위가 현저히 약화되고 대통령이 절대적 권력을 장악했으며 대통령의 권력에 대한 통제장치가 전혀 마련되어 있지 않은 준독재적 대통령제를 '신대통령제'라고 구분했다. 그에 의하면, 특히 신생국가에 도입된 대통령제가 신대통령제로 악화되는 이유는 무엇보다도 미국적 정치풍토와 여건을 감안하지 않은 채 무분별하게 제도를 도입한 것이 가장 큰 까닭이고, 직접적인 이유로는 정치인과 국민들의 민주의식과 정치감각이 부족하여 권력통제의 메커니즘이 제대로 기능하지 않은 점, 그리고 선거제도가 불합리하고 그 운영이 불공정한 현실에서는 정당까지 권력통합의 매개체로 작용하기 때문이다.

또한, 대통령제 고유의 본질을 무시하고 무리하게 의원내각제적 요소를 가미했을 때 체계의 정당성이 붕괴되면서 신대통령제의 경향을 보이는 경우도 있다. 그는 대통령제가 대통령 독재체제 내지 신대통령제가 되지 않도록 하기 위해서는 최소한의 권력통제와 평화적 정권교체의 메커니즘이 합리적으로 마련되고 효율적으로 운영되어야 하며, 조직과 기능의 분리라는 본질적 이념이 정당을 통한 권력통합 현상에 의하여 공동화되는 일이 없어야 한다고 지적했다.