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특별검사 제도의 변화 : 상설특검법

2014년 2월 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'이 통과되기 전까지 기존의 특별검사 제도는 특별한 사건이 있을 때 여야 합의를 통해 한시적 특검법을 제정하고, 이에 따라 특별검사를 임명하여 수사하는 방식으로 시행되었다. 이러한 특검법은 1999년 '조폐공사 파업유도 및 옷로비 특검법'을 시작으로 총 10차례 제정됐으며, 첫 특검법 때 파업유도ㆍ옷로비 특검팀이 각각 구성돼 특검팀은 모두 11번 꾸려졌다.

특검을 통해 의혹을 밝혀내고 집권층을 대거 기소하는 등의 성과를 낸 경우도 있었으나 대부분의 특검은 정치적 논란만 낳은 채 별다른 성과가 없어 거듭 '특검 무용론'이 제기되곤 했다. 특히 한시적 특검법의 절차 상 국회 의결 이후부터 특별검사 선정과 임명 절차가 시작되고, 도입 여부 · 수사대상 · 추천권자를 둘러싸고 정치공방이 벌어져 이 과정에서 통상 몇달이 걸리는 경우가 많았다.

결국 수사에서는 기밀성 · 신속성이 중요한 것과 달리, 특별검사의 수사 착수는 지연될 수밖에 없고 성과를 내기도 어려워진다는 비판이 일었다. 이에 따라 상설 기구로서의 특검 설치를 요구하는 목소리가 높아졌다. 특히 2012년 대선에서 박근혜 당시 새누리당 대선 후보는 '정치쇄신 공약' 중 하나로 상설특별검사제도를 내놓아 많은 호응을 얻었다. 평소에 임기가 보장된 특별검사를 임명하고 사안이 생기면 바로 수사에 착수할 수 있도록 하는 제도로서 특검을 만들겠다고 밝힌 것이다.

그러나 19대 국회에서 야당 의원들이 주축이 돼 발의한 상설특검법은 새누리당의 강한 반대에 부딪혀 공전을 거듭했다. 야당은 별도 기구로서의 특검 설치를 주장했으나 새누리당은 '특검법은 만들어놓되 특별검사는 사안이 있을 때마다 임명'하는 방식을 고집했다. 결국 2014년 2월 28일 여야간 타협에 따라 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'이 통과되었으나 상설 기구로서의 특검을 내세운 애초 공약의 취지는 거의 반영되지 않았다.

흔히 '상설특검법'이라 불리는 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'은 특별검사를 임명하기 위한 요건과 절차, 권한 등을 정하고 있다. 그러나 특별검사를 상설기구로서 설치하도록 하고 있지 않고, 여전히 사안에 따라 국회가 협의해 특검 도입을 의결하도록 하고 있다. 또 특검 발동을 위한 국회 의결 요건도 재적 의원 출석과 과반 찬성으로 정했다. 추가로 법무부장관이 특별검사의 수사가 필요하다고 판단했을 때에도 검찰총장의 의견을 들어 정할 수 있게 했다.

특별검사 추천권

상설특검법이 기존의 특검과 가장 달라진 점은 '특별검사 추천권'을 별도의 특검후보추천위원회에서 갖도록 한 점이다. 이 추천위원회는 법무부 차관 · 법원행정처 차장 · 대한변호사협회장과 각계 전문분야에서 경험이 풍부한 사람으로서 국회에서 추천한 4명 등 총 7명의 위원으로 구성된다. 이는 여당이나 정부 측의 법무부 차관이 많은 영향력을 행사할 수 있는 구성이라는 비판이 제기된다.

특검 도입이 의결되면 대통령은 지체없이 추천위원회에 2명의 특별검사 후보자 추천을 의뢰해야 한다. 위원회는 의뢰를 받은 날로부터 5일 내에 15년 이상 판사·검사·변호사의 직에 있던 변호사 중에서 2명의 후보자를 서면으로 추천해야 한다. 대통령은 추천된 후보자 중 1명을 특별검사로 임명한다.

기존의 특검법에서는 특검 추천권도 여야 협상의 대상으로 특검법마다 차이를 보였다. 1999년 조폐공사 파업 유도 특검 및 옷로비 특검부터 2004년 노무현 대통령 측근 비리 특검까지는 대한변협이 후보자를 추천했으나, 2005년 사할린 유전개발 의혹 특검부터 2008년 BBK 특검을 거쳐 2012년 디도스 특검까지는 대법원장이 추천권을 가졌다. 2012년 이명박 정부 하에서 실시된 '내곡동 사저부지 매입의혹 사건 특검'의 경우 이례적으로 제1야당이었던 민주통합당이 추천권을 가졌다.

대한변협이 후보자를 추천하던 시기를 예로 들면, 국회가 대한변호사협회에 특검 추천을 의뢰하면, 변협이 법조경력 15년 이상(노무현 대통령 측근비리 의혹 특별검사법에서는 '10년 이상'으로 변경)된 변호사 중에서 2명의 후보를 선정해 대통령에게 추천하고 대통령은 이중에서 1명을 임명하는 방식이었다.

수사기간

상설특검법에서 특검 수사기간은 임명일로부터 최대 110일로 정했다. 임명된 날부터 20일 간은 수사 준비, 60일 동안 수사 진행 및 완료, 대통령 승인 후 20일 한차례 연장 등이다.

반면 기존의 특검법에서는 여야 협상에 따라 기간이 정해진다. 내곡동 사저부지 특검의 수사기간이 30일로 가장 짧았으며, 이용호 게이트 특검과 삼성 비자금 특검이 105일로 가장 길었다. 2003년 대북송금 특검과 2012년 내곡동 특검을 제외한 8건의 특검이 모두 연장됐다.

특별검사의 직무 범위 · 대우

특별검사의 직무 범위는 특별검사 임명 추천서에 기재된 사건에 관한 수사와 공소제기 여부의 결정 및 공수유지에 한한다. 특별검사는 직무 범위를 이탈해 담당사건과 관련되지 않은 자를 소환·조사할 수 없다.

특별검사는 정식으로 임명된 뒤 특별검사보 및 특별수사관을 선정하는데, 상설특검법에 따르면 30명 이내의 특별수사관을 임명할 수 있다. 직무수행을 위해 필요한 때에는 대검찰청, 경찰청 등에 수사 협조나 공무원의 파견 근무 등을 요청할 수 있다. 다만, 파견검사의 수는 5명 이내, 파견검사를 제외한 파견공무원의 수는 30명 이내로 한다.

특별검사법 제13조 제1항, 제2항에 따라 특별검사는 고등검사장, 특별검사보는 검사장, '특별수사관'은 3∼5급 상당의 별정직 공무원에 준하는 보수와 대우를 받게 되고 이들은 형법 등 기타 법률에 의한벌칙 적용시 공무원으로 간주된다.

역사

역대 특검법은 총 10번 통과되어 총 11개의 특검팀이 출범했다. 2016년 10월까지 상설특검법에 의해 특검이 발동된 적은 없다. 역대 특검에는 1999년 '조폐공사 파업유도'와 '옷 로비' 사건을 시작으로 2001년 '이용호 게이트', 2003년 '대북 송금', 2004년 '대통령 측근비리 의혹', 2005년 '철도공사 유전개발', 2008년 '삼성 비자금', 'BBK 의혹', 2010년 '스폰서 검사', 2012년 '디도스', '내곡동 의혹' 특검 등이 있다.

조폐공사 파업유도·옷로비 의혹 특검

1999년 9월 '한국조폐공사 노동조합 파업 유도 및 전 검찰총장 부인에 대한 옷 로비 의혹사건 진상규명을 위한 특별 검사 등의 임명에 관한 법률'이라는 법을 제정하면서 특검제가 처음 도입됐다.

당시 진형구 전 대검공안부장이 취중에 기자들에게 "1998년 11월 조페공사 파업은 우리(검찰)가 유도한 것"이라고 발언한 데서 시작됐다. 검찰은 진 검사장을 파업 유도의 주범으로 보고 구속기소했으나, 특검팀은 강희복 전 조폐공사 사장이 경영권 행사에 위기를 느껴 파업을 유도했다는 결론을 내렸다. 그러나 대법원에서는 강 전 사장에 대해 노동조합법 위반 혐의만 유죄를 인정했다.

옷로비 특검팀은 신동아그룹 최순영 회장의 부인 이형자씨가 외화 밀반출 혐의로 검찰 수사를 받던 남편을 구명하기 위해 김태정 검찰총장 부인 연정희씨 등에게 고가의 옷 로비를 시도한 사건에 대한 수사를 진행했다. 특검은 이씨가 로비를 시도한 사실을 밝혀냈으나 '실패한 로비'로 결론을 내렸다.

이용호 게이트

2001년 G&G그룹 회장 이용호 씨가 자신의 계열사 전환사채 680억 원을 횡령하고 보물선 발굴사업 등을 미끼로 주가를 조작해 250억여 원의 시세차익을 챙긴 혐의로 구속기소된 사건이다. 당시 특검 과정에서 신승남 전 검찰총장 동생, 이형택 전 예금보험공사 전무 및 김대중 대통령의 차남 김홍업 씨, 처조카 이형택 씨 등 권력층의 비리가 추가로 밝혀졌다. 김홍업 씨는 이권청탁 대가 등으로 47억 여원을 받은 사실이 드러나 구속기소됐다.

2003년 2월 남북정상회담 관련 대북 비밀송금 의혹 사건

2000년 6월15일 남북정상회담 전후로 현대그룹의 자금이 북한에 비밀송금됐는지, 정부가 외압을 가했는지 규명하는 것이 핵심내용이다. 특검법안은 2003년 2월 26일 국회를 통과했다.

특검팀은 김대중 핵심 3인방인 박지원 전 문화부장관, 이기호 전 청와대 경제수석, 임동원 전 국정원장을 조사해 5억달러 불법송금 의혹을 밝혀냈고, 이근영 전 금감원장 등이 현대상선에 4000억원을 불법대출 해준 사실도 들춰냈다. 박지원 전 장관은 남북교류협력법 위반 등의 혐의로 징역 3년 형을 선고 받았고 2007년 2월 특별사면됐다.

2003년 7월 15일 수사대상에 현대 비자금 150억원을 포함하고 수사기간을 연장하는 내용의 대북송금 새 특검법 국회를 통과했으나 노무현 대통령이 거부권을 행사했다. 이후 국회가 재의결을 추진했지만 표결에서 부결돼 폐기됐다.

노무현 대통령 측근비리 의혹

노무현 대통령 당선 전후로 핵심 측근인 최도술 전 비서관의 300억 원 수수 의혹과 썬앤문 그룹의 정치자금 제공 의혹 등을 규명하는 것을 목표로했다. 특검법은 2003년 11월 10일 국회를 통과했고 수사에는 70여 명의 인력이 동원됐다. 특검팀은 최도술 전 비서관이 대선 전후 4억9100만원의 불법자금을 받은 혐의를 밝혀냈으나, 300억 원 모금설, 각종 청탁 의혹 등은 모두 사실 무근으로 결론내려 특검 무용론이 일기도 했다. 대법원은 2004년 11월 불법 정치자금 22억여원을 모금해 일부를 유용한 혐의 등으로 기소된 최 전 비서관에 대해 징역 1년6월, 추징금 16억1천여만원을 확정했다. 이때 파견 검사들의 수사 방해에 항의하며 특별검사보가 사퇴하기도 했다.

삼성 비자금

2007년 10월 29일 삼성그룹 법무팀장을 지낸 김용철 변호사가 비자금 의혹을 폭로한 이후 같은해 12월 특검법이 통과됐다. 2008년 1월 조준웅 특검팀이 꾸려져 삼성그룹의 검사 후원 의혹 및 비자금 조성, 에버랜드 CB불법 증여 의혹 등을 규명하기 위해 105일간 수사를 벌였다. 2008년 4월 특별검사팀은 이건희 회장이 불법적 경영권 승계 과정에 개입하고, 4조5000억원에 달하는 차명자산을 보유하면서 세금 1128억원을 포탈한 사실을 확인하고, 이건희 삼성 회장 등 전현직 임직원 8명을 배임과 조세포탈 혐의로 불구속 기소했다. 4월 22일 이건희 회장이 퇴진하고 삼성 경영 쇄신안이 발표됐다. 2009년 8월 이건희 전 회장의 227억 배임죄가 확정되어 징역 3년에 집행유예 5년이 선고됐다.

BBK 특검

투자자문회사 BBK가 옵셔널벤처스 사의 주가를 조작한 사건이다. 이명박 후보의 BBK 주가조작 및 횡령 등 연루 의혹이 주목을 끌었다. 2007년 12월17일 대통령선거를 불과 이틀 앞두고 '이명박 BBK 특검법'이 국회를 통과했다. 특검은 . 39일간 이 대통령의 BBK 주가조작 사건 공모 의혹, 도곡동 땅 및 ‘다스’ 차명 보유 의혹, 상암 DMC 특혜 분양 의혹 등을 수사해 모두 이 대통령과 무관하다는 수사 결과를 내놨다

스폰서 검사

부산·경남지역에서 근무한 검사 수십 명이 건설업자 정 모 씨로부터 불법 접대를 받은 의혹에 대한 수사로, 검찰 고위 간부를 포함한 검사 수십 명의 실명이 담긴 리스트와 구체적인 접대 정황을 확보하고도 성과를 내지 못했다. 고위 인사 모두 무혐의 처분을 받았고 전·현직 검사 4명만 구속됐으나 모두 법원에서 무죄판결을 받았다.

디도스 특검

박희태 전 국회의장 비서와 최구식 전 새누리당 의원 비서가 지난해 10·26 서울시장 재·보선 당일 중앙선거관리위원회 인터넷 홈페이지와 박원순 당시 서울시장 후보 홈페이지에 대해 ‘디도스 테러’를 저지른 사건에 대해서다. 하지만 특검은 새누리당 의원이나 청와대 등 윗선 개입 여부는 밝혀내지 못하고 수사기밀을 누설한 김효재 전 청와대 정무수석 등 5명을 불구속기소 했다.

내곡동 사저부지 매입 의혹

이명박 당시 대통령이 퇴임 후 사용하기 위한 내곡동 사저부지를 매입했다는 의혹을 수사한 특검팀으로, 수사 기간은 역대 최단인 30일이었다. 이명박 대통령의 형과 아들인 상은ㆍ시형씨가 소환 조사를 받았으나 이 전 대통령의 형수와 아내는 서면 조사로 대체됐다. 청와대의 자료 제출 거부로 수사는 난항을 겪었다. 심지어 김윤옥 여사는 특검 수사 종료 하루 전 서면 질의서를 제출했다. 김인종 청와대 전 경호처장 등 3명만 불구속 기소되는 선에서 수사는 마무리됐다. 당시 사건 당사자인 이명박 대통령이 특검의 수사 연장 신청을 거부해 논란이 일기도 했다.

박근혜 정부의 최순실 등 민간인에 의한 국정농단 의혹 사건

2016년 10월 박근혜 정부에 민간인 최순실이 개입하여 국정을 농단한 사건에 대하여 <최순득과 최순실 등 민간인에 의한 국정농단 의혹 사건 규명을 위한 특별검사의 임명에 관한 법률>이 제정되었고, 박영수 특별검사에 의해 수사가 진행되었다. 특검은 2016년 12월 21일부터 2017년 2월까지 진행되었다. 이에 앞서 박근혜 대통령이 2016년 12월 9일 국회에서 탄핵되었고, 2017년 3월 10일 헌법재판소에서 이를 인용함에 따라 박근혜 대통령은 대통령직에서 파면되었다.

참고 : 미국의 특별검사제도

한국의 특검제는 미국의 특별검사제도를 모태로 한다. 미국은 1869~1877년 재임한 미국의 율리시스 그랜트 대통령이 개인 비서의 탈세 혐의를 수사하기 위해 특별검사를 임명한 것이 시초다. 이후 1973년 리처드 닉슨 대통령이 워터게이트 수사를 맡았던 특별검사 아치볼드 콕스를 해임하라고 요구한 것을 계기로 독립성을 강화했다. 1978년부터 3명의 연방판사로 이루어진 위원회에서 특별검사를 임명하도록 했다.

미국의 특검제는 1999년 6월 30일 폐지될때까지 21년 동안 20명의 특별 검사를 배출했다. 이란-콘트라 사건을 7년 간 수사해 1992년 부시에게 불리한 수사 결과를 발표해 재선에 결정적 타격을 입힌 로렌스 왈시와 빌 클린턴 대통령의 성추문을 조사했던 케네스 스타가 대표적인 특별검사로 꼽힌다. 4천만 달러를 들여 클린턴을 조사한 스타 검사의 수사는 사생활만을 들춰내 실효성, 예산 낭비, 위헌 논란 등을 불러와 특별검사제도의 폐지로 이어졌다.