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토관은 고려 후기에 생겼지만, 토관의 품계를 별도로 정한 것은 조선시대로 1428년(세종 10) 4월 동반·서반의 토관계를 정했다. 이후 토관계의 명칭은 변하지 않았다. 잡직계를 별도로 정한 것과 같이 토관도 유품외로 분류하여 문무관의 품계와 구별하기 위해 제정한 것이다. 토관계는 정5품에서 종9품으로, 1429년 1월 경관과 비교할 때 1품계 낮추고 위차도 종품의 끝에 두게 했다. 이에 따라 경관을 제수할 때는 1품계 낮은 직을 주었다. 또 품계가 높아도 토관은 수령보다는 낮은 위치로 간주했다. 승진은 경관과 마찬가지로 30개월을 근무하면 1자급을 올릴 수 있었다. 그러나 6품 이상은 경관의 2배를 근무해야 했다.