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토관제는 고려 초기 향직(鄕職)에서 유래된 것으로 문산계·무산계와는 별도로 설치되었다.

고려시대 토관이 설치된 곳은 평양과 화주(和州：화령)이다. 평양에 토관이 설치된 때는 원나라의 동녕부(東寧府)가 고려에 환수된 1290(충렬왕 16)~1354년(공민왕 3)사이의 시기로 볼 수 있다. 화주는 1356년 원의 쌍성총관부를 공략하여 수복한 후, 1369년 화령부로 승격시키면서 설치했다. 탐라총관부(耽羅摠管府)가 있던 제주도에 고려시대부터 토관이 설치되었다는 기록은 없으나, 1394년(태조 3) 이전에 설치되었음이 확인되는 것으로 보아 고려시대부터 있었던 것으로 짐작된다.

결국 토관제는 원의 직속령이었다가 다시 고려에 수복된 지방을 통치하면서 비롯되었다. 원은 점령한 지역을 지배하기 위해 그 지방세력을 포섭해 통치했으며, 이를 수복한 고려도 지방세력의 효율적인 조종을 위해 토관을 설치하여 지방사회를 운영했다.

토관제는 조선에 들어와서도 계속 시행되었다. 함경도에는 1416년(태종 16) 이전 함흥에 토관이 설치되었다. 이는 영흥부(永興府)의 부민이 1405년 조사의(趙思義)의 난에 가담했기 때문에 화주목(和州牧)으로 강등되고, 토관도 혁파됨에 따라 영흥부 토관이 함흥으로 옮겨져 설치된 것이다.

세종 때는 북방지역에 대한 개척이 활발하게 진행되면서 그곳에 대한 통치방식의 하나로 토관제를 확대 시행했다. 1428년(세종 10) 에는 경원부의 치소를 회질가(會叱家)로 옮기고 남계(南界)의 민호를 사민시키면서 토관을 설치했다. 그리고 이 위령(衛領)의 이름을 회원위(懷遠衛)라고 했다. 1432년 2월 길주에 이령(二領)으로 구성된 진봉위(鎭封衛)라는 토관을 설치했다.

1434년 회령을 도호부로 승격하고 판관과 함께 토관을 설치했으며, 길주에 있던 도절제사 본영을 부거참(富居站)으로 옮겨감에 따라 길주토관을 혁파했다. 1436년 경성부(鏡城府)에 동반·서반의 토관을 설치했는데, 그 서반위령(西班衛領)의 이름이 길주 서반위령의 이름이던 진봉위였다. 이로 보아 경성토관 가운데 서반토관은 길주토관을 옮겨 설치한 것으로 생각된다. 1441년 온성(穩城)이 도호부가 되어 판관과 토관을 설치했고 종성(鐘城)에도 토관을 설치했는데, 종성과 온성의 토관을 합쳐 그 서반위령의 명호를 유원위(柔遠衛)라고 했다.

1443년 경흥(慶興)을 도호부로 승격하고 토관을 설치했다. 이처럼 함경도에서 토관이 신설된 곳은 길주·경성, 그리고 6진(六鎭)이었다. 평안도 방면에는 1429년 변방민을 안주시켜 거진(巨鎭)을 이루기 위하여 영변에 토관을 설치했는데, 위령의 명호는 진변위(鎭邊衛)이고 인원은 117명이었다. 1432년 의주에 토관을 별도로 설치하고 위령을 진강위(鎭疆衛)라고 했으며, 1460년(세조 6) 동반토관을 설치했다.

강계부에는 1442년 이전에 동반·서반 토관을 설치했다. 이때 평안도·함경도에 토관의 설치를 확대한 궁극적인 목적은 새로 개척된 영토를 보전하기 위한 것이었다. 즉 새로 확보된 지역의 유력한 지방민을 통해 지방지배를 꾀하는 동시에, 그 지방 민호를 군호로 편성해서 유사시에 군사적 요층지로 활용하려고 했던 것이다.

또한 해안방어의 요충지인 제주도에도 토관이 있었다. 1456년 양성지(梁誠之)가 개경·경주(慶州：東京)·평양(平壤：西京)·전주(全州：南京)·함흥(咸興：北京) 등 5경 설치의 필요성을 역설하고, 각각 토관을 설치하여 군병을 가설할 것을 주장했는데, 이 의견이 반영되어 1457년 경주와 전주에도 각각 토관을 신설했다. 경주의 동반토관은 37명, 서반인 진해위(鎭海衛) 3영소속은 300명, 전주는 동반토관이 39명, 서반인 진남위(鎭南衛) 2영소속은 122명이었다.

그러나 1462년 중요하지 않은 곳에 토관이 설치되었다고 혁파했다. 그리고 1465년 개성은 본래 향리가 없는 곳이지만 사신 왕래가 많은 곳이라고 토관을 설치했으나, 1469년(예종 1) 혁파하고 녹사(錄事)와 서리(書吏) 등으로 대체했다.

토관은 크게 동반토관과 서반토관으로 구성되었는데 서반토관을 더욱 중요시했다. 동반은 그 지방의 여러 행정실무를 관장하는 관직이며, 서반은 위령(衛領)의 직책을 맡은 관직이다.

원래 서반만 주로 설치했으나 〈경국대전〉 편찬 시기까지는 각 관마다 동반토관이 설치되었다. 초기 동반토관의 품계는 5~8품으로 정·종(正從)의 구별이 없었는데, 1434년에 정·종으로 구별되었다. 직임도 통일성이 없었으나 세조 때 어느 정도 체계화되었고, 〈경국대전〉에 이르러 확립되었다. 서반토관도 초기에는 정·종 구별 없이 5~8품이었으나, 1436년 중앙의 서반군직에 서반 9품직이 가설되었다. 그리고 서반토관은 서반의 군계급을 그대로 사용하다가 〈경국대전〉에 이르러 토관 특유의 직명을 가지게 되었다.

동반토관은 관찰사가, 서반토관은 절도사가 본도인(本道人)을 추천하여 임명했다. 토관의 고신(告身)은 문관·무관의 예에 따라 50일 이내에 서경(署經)하도록 했다. 본도의 토착인 중에서 임용하기로 되어 있던 토관은 주로 천호·백호·진무(鎭撫)·지인(知印)·영사(令史) 등으로 곳에 따라서는 각 익(翼)의 천호·백호·통주(統主)가 토관을 겸직했다.

익군(翼軍)의 고위 무인을 역임한 뒤, 또는 향역을 마친 뒤 토관에 임명되는 것이 일반적이었으나 이외에 상직(賞職)이나 증직(贈職), 보충군(補充軍)·방패(防牌)·화포군(火砲軍), 전사자, 군공이 있는 자, 시재(試才), 강학생도 중 조무일수가 많은 자, 해청(海靑)을 잡은 자, 남도(南道)에서 자원 입거한 양민 등에게도 토관을 제수했다. 대개 토관에 임명되는 자들은 그 지방의 유력자였다. 특히 제주도에는 옛 탐라의 왕족인 성주(星主)와 왕자를 도주관(都州官)의 좌·우도지관(左右都知管)으로 삼고, 그 아래 천호소(千戶所)를 두었으며 다시 그 아래에 도천호(都千戶)·상천호·부천호 등을 배치했다.

제주의 토관은 모두 인신(印身)을 받고 수령과 병행하여 지방행정에 있어서 아전·이졸을 통솔했다. 또한 제주에서 군정(軍丁)의 법은 육지와 달리 군호편성이 토관제와 직접 연결되었다.

토관은 국가에 봉사한 대가로 지록(地祿)이라는 토지를 받았다. 고려시대인 1354년(공민왕 3)에 규정된 평양부 토관의 지록은 최고 10결에서 최하 3결이었다. 화령토관에게는 조선시대인 1407년에 5품은 6결, 6품은 5결, 7품은 3결 50부, 8품은 2결 50부, 9품은 1결 50부로 축소하여 지록을 상정했다.

토관이 조관을 수직(受職)할 때는 1품을 낮추었으며, 특별한 재주가 있으면 감사로 하여금 경·외관에 추천하여 서용했다. 그러나 조관들은 토관을 아전과 동일시하고, 토관의 조관수직을 반대했으므로, 수령에 제수되었을 때는 많은 반발을 초래했다.