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부세제도 개혁론

서유구는 농민경제의 균산과 균부를 통해 커다란 문제의 하나로 대두된 부세제도를 개혁할 것을 주장했다(→ 삼정). 첫번째로 결부제 개혁과 양전법(量田法) 개정의 두 방향에서 전정(田政) 개혁론을 제시했다. 조세를 위주로 한 결부제는 전지(田地) 누탈(漏奪)의 폐를 막을 수 없을 뿐 아니라, 이에 기초한 면적의 계산법과 전품파악방식이 불합리하기 때문에 국가가 토지를 파악하기에 매우 어려워 결총이 날로 감축되고 이서(吏胥)층의 부정과 부세불균의 폐단이 따른다는 점을 지적하고, 이를 시정하기 위해 결부법을 전지를 위주로 한 경무법으로 바꿀 것을 주장했다.

또 결부제 양전은 비척(肥瘠)을 기준으로 하기 때문에 토지면적을 정확히 파악할 수 없다고 비판하고 이를 방량법(方量法)과 어린도법(魚鱗圖法)으로 개정해 은결(隱結)과 누결을 찾아내어 이서의 농간과 세(稅)의 불균을 막자고 제안했다.

2번째로 군정 개혁방안을 제시했다. 그는 사(士) 계층에게 호포를 부과해 농민의 군역 부담을 덜어주고 전체 농민을 안정시키고자 했다. 그의 호포론은 양반 모두에게 포를 부과하는 것은 아니었지만, 양반에게 포를 부담시킨다는 자체가 이미 봉건적 신분제의 원리에 대한 일정한 수정을 전제로 한 발상이었다. 이밖에 상품화폐 유통경제의 주역인 상업종사자를 배려하여 포 부담에서 제외시키는 등 혁신적인 구상도 했다. 3번째로는 환정 개혁론을 주장했다. 환곡은 본래 구휼정책으로 실시되었으나 이 시기에 이르러 부세화되면서 운용의 폐해가 극에 달하고 있었다.

이에 대해 그는 지역에 따라 환곡 부담이 불균등해지는 문제를 해소시키려 노력했다. 또한 여기서 그치지 않고 환곡을 둔전에 투자해 지대를 받아 국가재정문제를 해결하는 한편 이를 통해 농민의 농촌이탈문제도 동시에 해결하려는 방안을 제시하기도 했다.

토지제도 개혁론

서유구가 목표한 국가재정의 확보, 농민층의 안정화·균산화를 이루기 위한 궁극적 해결책은 토지소유관계를 개혁하고 농업생산력을 증대시키는 데 있었다. 그가 가장 이상적으로 생각한 토지제도는 3대(三代)의 전제(田制)인 정전제적(井田制的) 토지제도였다. 그러나 이 제도로 돌아간다는 것은 현실적으로 불가능하기 때문에, 그 이념에 가까운 한전제(限田制)를 실시할 것을 제안했다.

그의 한전론은 조선왕조의 체제적 토지제도이며 주자의 토지론인 지주전호제를 부정할 수 있는 가장 안전한 견해였으며, 그가 궁극적으로 시행을 갈망하던 정전제적·농민적 입장을 반영한 개혁의 방향이었다. 한전론적 이념을 바탕으로 하면서도 지배층인 지주들과의 마찰을 피하고 국가의 입장에서 현실적으로 당시의 농업문제를 해결하고자 제시한 것이 둔전론이다.

그는 관유지나, 환곡 및 잡역 관련비용을 들여 개간 혹은 매득(買得)한 토지에 정부나 지방관이 주체가 되어 경사둔전(京師屯田)·영하열읍둔전(營下列邑屯田)·북방둔전(北方屯田)·도서둔전(島嶼屯田) 등을 설치할 것을 주장했다. 이때 생산물의 분배방식으로는 대부분 병작반수 방식을 택했다. 이는 부세문제를 지주제를 유지하는 가운데 해결하려는 것이었으나 종전의 지주제 방식과는 다른 것이었다.

또 그는 심경법(深耕法)의 채용, 영남의 수전종도법(水田種稻法)과 해서(海西)의 견종법의 보급, 전농관(典農官)의 설치, 집단협업적 공동경작법의 도입 등을 통해 농업생산력을 증진시켜 부를 축적하고자 했다. 또한 농민층분해의 결과 토지로부터 이탈된 토지 없는 농민이나 영세 토지소유자들에게 토지를 주거나 임금노동자로 고용하여 이들을 안정화시키려 했다. 결국 그의 둔전론은 지주제를 개혁하지 않는 가운데 생산양식의 질적 전환을 통해 국가재정을 확보하고 몰락농민의 균산화·안정화를 꾀하는 것이었다.

그의 경영방식은 자본가적 경영은 아니었으나 전문경영인제를 도입하고 임노동자를 고용하는 등 선진적인 방식이었다. 그의 토지제도 개혁론은 지주제라는 현실의 토지제도를 혁명적으로 부정하지는 못했으나, 그 전반에 걸쳐 정전적 이념의 구현, 신분제 해체를 의도하면서 경영형부농 등 새로운 사회계층의 육성을 목표로 제시한 것이었다. 이는 또한 19세기에 비등하게 여론화되는 균전적 경영론의 단서를 연 것이기도 했다.