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본래 사창제도는 주자(朱子)가 실시한 것으로 농업재생산을 위한 일종의 진휼제도였다.

〈주자대전〉에 실려 있어 성리학자들이 익히 알고 있던 사창제가 공식적으로 논의되기 시작한 것은 15세기초였다. 사창제의 논의 과정에서 향도(香徒)에 관한 비난이나 음사(淫祠)의 문제를 지적하고 있는 것에서 알 수 있듯이 사창제의 실시는 성리학에 바탕을 둔 사회구조의 유지를 위한 노력의 하나였다. 농업생산력의 제고를 바탕으로 지주전호제가 전개되고 있던 조선 전기 사회에서 농업재생산을 보증하기 위한 지주적 해결방식의 하나로 등장한 것이 사창제였다.

지주는 이와 함께 향약의 실시를 주장했다. 사창실시에 대한 논의는 세종 때에 비롯되었다. 설치의 배경은 의창(義倉)의 원곡(元穀) 부족과 그것을 보충하는 데 따른 군자곡(軍資穀)의 감소를 막자는 데 있었다.

본디 의창곡은 이식을 붙이지 않는 것이 원칙이었다.

이러한 의창과 환곡(還穀)은 농민이 유망하거나 흉년으로 갚을 수 없을 경우에 회수하는 데 어려움이 많고, 결국 의창곡을 탕감할 수밖에 없어서 그 재고량은 점점 부족하게 되었다. 이에 정부는 의창의 원곡을 보충하기 위하여 연호수미법(煙戶收米法：토지와 호구수에 따라 일정량의 쌀을 거두는 법)을 실시하거나 군자곡으로 보충하기도 했다. 그결과 군자곡마저도 환곡의 성격을 띠게 되었다. 이러한 대응책에도 불구하고 의창 원곡은 계속 부족한 반면 진휼대상자는 오히려 증가되었다.

이에 새로운 재정확보책이 절실하게 되자 사창설치론이 거론되었다. 1428년(세종 10) 호조에서 사창을 촌락에 설치하고 정부에서 원곡을 대부하도록 거론한 것을 시작으로 1444년에는 의정부의 건의에 따라 집현전에서 연구하게 했다.

이에 집현전 직제학 이계전(李季甸)이 6개 항의 사창사목을 내놓았으나 실시되지는 못했다. 이계전의 '사창가행사목'(社倉可行事目)은 사창의 건립 위치, 사장(社長)의 선임, 사창곡의 염산(斂散)과 이식에 관한 문제를 담고 있었다.

그뒤 1448년 세종은 사창제 실시를 주장하던 이보흠(李甫欽)을 직접 대구로 보내어 설치해서 시험하도록 명했다.

사창실시 포고가 있자 20여 명이 사장을 지망하여 그중에서 13명을 택하여 사장으로 삼고 경내에 분치했다. 사창마다 관곡 200석을 대여하여 밑천으로 하고 소도서(小圖書：印章)를 만들어 사장에게 맡기고 매분급에 당해서는 곡식을 받는 자의 성명과 말수[斗升數]를 기록한 다음 비치한 도서로 날인하여 부정을 방지하고 2건을 작성하여 1건은 사장이 보관하고 다른 1건은 관부에 비치하여 만약의 유실에 대비했다.

이때의 관곡은 의창곡 200석이었으며 매 1석에 이식 3두를 받게 했다. 그결과 1448~51년(문종 1)까지 사창곡을 염산한 결과 이식이 모두 2,700여 석에 달했다. 대구에는 본래 거실의 농장이 많아 빈민이 그들의 장리(長利)를 받아 생활하기 때문에 유리하는 자가 많았는데, 사창제는 장리를 일삼는 토호나 부호를 배척했으므로 대구군에 사창제를 실시하자 사가(私家)의 고리대가 고개를 숙이게 되었다 한다.

경내 13개소에 사창을 설립하고 1창의 저축이 원본과 이식을 합해 400여 석이나 되었다. 이

렇게 비축된 사창곡을 의창과 함께 수시로 빈민에게 대부해주자 경내 주민 가운데 장리를 받는 자가 전일에 비해 크게 감소되었다. 대구에서의 시험이 성공하자 경상도 전역에 실시하려고 각 읍에 시행여부를 물었다. 경상도 감사 이인손(李仁孫)의 보고에 의하면 66개읍 가운데 영덕(盈德)·칠원(漆原)·경산(慶山)·인동(仁同)·신령(新寧)·산음(山陰)·지례(知禮)·하양(河陽)·군위(軍威)·영천(永川)·금산(金山)·거창(居昌) 등 12개읍은 찬성하고 나머지는 반대한다는 것이다.

문종은 의정부에 논의하여 12읍 중 해안에 면한 영덕·칠원을 제외한 10읍에만 실시하도록 했다. 이 10개읍은 모두 중소군현으로 토호가 적었기 때문에 찬성한 것 같으며 재지세력이 강한 대읍에는 부호의 반대가 컸던 것이다. 부호의 경우에 농민의 재생산을 보증한다는 점에서는 반대할 이유가 없으나 장리와 같은 고리대 운영에 있어 이익이 축소되고 그에 따른 농민 장악이 곤란해진다는 점에서 쉽게 동조할 수 없었다.

대구의 경험이 반영된 것으로 보이는 경상도의 사창사목은 다음과 같다.

① 경상도 내의 각 읍에 사창을 둔다. ② 각 사창마다 의창곡 200석을 분급해준다. ③ 매년 본곡 1석에 이식 3두를 부가해서 수납하되 전실농(全失農)의 흉년일 때는 3두의 이식을 면제한다. ④ 매창에는 사장을 두어 사창사무를 관장한다. ⑤ 1창의 원래 있던 200석에서 이식이 500석에 이르면 그 200석은 의창에 반납한다.

⑥ 사장은 9품의 산관에 제수하고 이로부터 500석이 찰 때마다 1자씩(一資式) 승급하는 포상의 특전을 준다. ⑦ 사장의 근무상태는 당해 수령으로 하여금 점검시켜 연말마다 근무실적을 기록해서 감사에게 보고하고 서용에 참고하며 염산불균한 사장은 처벌한다. ⑧ 이상의 사창법은 경상전도(慶尙全道)를 들어 영구히 사용하기 위해 제정한 것이 아니고 단지 수읍에 시험적으로 실시하고자 한 것이니 사장의 상직문제는 시험 후 감사로 하여금 그 실적을 조사하여 계문하게 한다는 것이다.

그러나 사창제는 세조 이후부터는 제대로 시행되지 않은 것 같다.

사창곡의 회수가 제대로 되지 못했고 또 사창의 농간이 심하여 많은 폐단이 유발하자 이를 폐지하자는 건의가 계속되다가 1470년(성종 1) 호조의 계청으로 혁파되었다. 관권 주도의 사창제는 일단 폐지되었으나 사족들에 의해 개별적인 실시가 이루어졌다. 상호부조라는 측면에서 사창의 실시는 향약에 부분적으로 흡수되어 대체되거나 각종 계의 활발한 조직과 운영으로 성격이 변질되기도 했다. 즉 향촌 전체를 대상으로 하던 것에서 가입한 구성원만을 대상으로 하는 계의 형태로 바뀌었다.

조선 후기에 들어와서 사창제가 중앙에서 본격적으로 논의된 까닭은 환곡제의 폐단 때문이었다. 본래 진대 기능을 가진 환곡이 그 운영과정에서 취득한 모곡을 국가재정의 일부로 전용하면서 실질적인 부세로 바뀌었다. 아울러 군현·영진 단위의 총액제로 운영하면서 지방간의 부담을 불균등하게 만들었고 더 나아가서는 같은 군현 안에서 합법·불법적인 방법으로 군현민의 부담에 차등을 두었다.

이러한 문제 때문에 정조 연간에서 환곡제를 이정하는 방안이 제기되었는데 그 하나가 환곡제를 폐지하고 상평창제도로 개편하자는 것이고 다른 하나는 환곡 대신 사창제를 실시하자는 것이었다. 이는 환곡이 원래 갖고 있는 기능인 진휼을 상평창 혹은 사창제로 유지하되 환곡제 운영에서 나오던 세수 수입부분을 다른 방법으로 대체하자는 것이었다.

철종 연간에 이르러 환곡제의 폐단이 시정되지 않아 여기에 반대하는 농민항쟁이 계속되자, 이를 해결하기 위해 환곡제를 폐지하고 모곡(耗穀) 수입만큼 시기결총(時起結總：현재 경작하고 있는 토지의 총면적)에 1결 2냥씩 일정액을 부과하는 '파환귀결'(罷還歸結)의 방식이 채택되었다. 그러나 이 조치는 몇 개월 뒤에 다시 환곡제로 돌아갔다. 대원군 때는 농민항쟁의 대응책으로 다시 사창제가 제기되어 1866년(고종 3) 사창절목을 마련하고 사환제(社還制)를 시행했다.