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고려말 대토지겸병의 발달에 따른 토지제도와 수취체제의 문란은 군사기구를 위시한 국가체제 전반의 붕괴와 사회혼란, 농민의 저항을 초래했다. 이에 토지제도 개혁문제가 정부 내에서도 논의되기 시작했다. 당시 개혁론자 중에는 수조지인 사전만이 아니라, 소유지에 대한 개혁까지 포함하는 균전제나 한전제를 주장한 사람도 있었다. 그러나 이러한 방안들은 당시 집권층의 동의를 얻지 못하여 토지제도 개혁문제는 사전문제에 한정되어 논의가 진행되었다. 여기에도 3가지 입장이 있었다.

첫째는, 기존의 수조권분급제는 그대로 유지하되 경기에 녹과전을 설치하여 신진관료의 부족한 녹봉을 해결하고, 전민변정사업을 정기적으로 실시하여 불법적인 토지와 양민 점유지를 색출하며 토지와 노비소송을 처리하기 위한 재판기구를 강화하자는 것이었다. 이것은 당시 집권층이 실시할 수 있던 가장 소극적인 개혁정책이었다. 그러나 녹과전마저 곧바로 권세가에 의해 탈점되었고 변정사업은 일시적인 효과만 거둘 뿐이었다.

둘째는 첫째 안을 발전시킨 것으로 수조권분급제를 유지하면서 철저하게 일전일주제의 원칙을 확립하자는 것이었다. 이를 통해 토지를 둘러싼 지배층간의 대립을 조정하고, 한 토지에서 몇 번씩 세를 거두는 폐단을 제거하여 농민을 안정시키려 했다. 또한 전국적인 양전 사업을 실시하여 토지를 합리적으로 재분정하고, 지역별 공부액도 이를 기초로 다시 책정하며, 법정 수조율인 1/10 수조를 엄격하게 하자는 것이었다. 이는 이색(李穡)을 필두로 권근(權近)·하륜(河崙)·이숭인(李崇仁) 등이 지지한 방안이었다.

셋째는 사전철폐론이다. 정도전(鄭道傳)·조준(租浚)·윤소종(尹紹宗)·조인옥(趙仁沃)·이행(李行) 등은 사전 자체를 혁파할 것을 주장했다. 아무리 관리규정을 개선·강화해도 사전이 존재하는 이상, 사전경작민에 대한 사전주의 지배와 사전의 가산화를 방지할 수 없고, 결국 이로 인해 사전의 폐해는 재발한다고 생각했다. 사전철폐론자들은 당시 관료층 중 소수였지만, 이성계(李成桂)와 결합하여 정권을 장악하는 데 성공했으며, 이를 바탕으로 1391년(공양왕 3) 사전을 철폐하고 과전법을 시행했다. → 사전