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고려시대 향리제는 태조 때부터 일부지역에서 시행되기 시작했으며, 983년(성종 2)에는 당대등·대등과 같은 지방세력의 독자적인 통치기구를 호장·부호장 등으로 개편한 향리직제를 마련해 그 제도적인 골격이 형성되었다. 이후 일련의 군현개편과 함께 향리제는 제도적으로 정비되어갔다.

1018년(현종 9) 군현의 규모에 따라 향리의 정원을 제정했는데, 주·부·군·현의 경우에 최고 84명(1,000정 이상의 군현)에서 각각 61명(500정 이상)·51명(300정 이상)·31명(100정 이하)까지, 방어군·진의 경우 최고 52명(100정 이상)에서 각각 50명(100정 이상)·29명(100정 이하)을 두었다. 같은 해에 향리의 공복도 제정했다. 한편 1051년(문종 5)에는 9단계의 승진규정을 마련했다. 구체적으로 '제단사-병사·창사-주·부·군·현의 사(史)-부병정·부창정-부호정-호정-병정·창정-부호장-호장'의 순서로 승진했다.

이러한 향리는 크게 호장층·기관층·색리층의 3계층으로 구성되었다. 호장층은 지방관을 보좌하면서 그의 지시를 받아 기관층 이하의 향리층을 지휘·통제하는 향리집단의 수장층이었다. 이들은 국가로부터 향직과 동정직을 제수받았으며, 수령의 추천을 받아 임명되었다. 기관층은 부호장·병정·창정에서 주·부·군·현 사(史)급에 이르렀으며 조세·역역 등의 행정실무를 전담했다. 한편 색리층은 병사·창사에서 제단사층까지이며, 이들은 기관층을 보좌하면서 잡무를 전담했다. 이들 향리는 국가에 대하여 향역을 지는 대가로 외역전을 지급받았으며, 기인으로 중앙에 선상되어 역을 부담하기도 했다.

향리는 과거에 응시할 수 있었으나 제술업과 명경업에 응시할 수 있는 계층은 부호정 이상의 손과 부호정 이상의 자(子)로 제한되었다. 이와 같은 향리직제 정비와 함께 기인제도·사심관제도 등 중앙정부의 강력한 향리통제책은 지방 토호적인 성격의 향리를 국가관료 말단기구 내의 유역인으로 변모시켰다.

기인제도는 원래 토호적인 성격의 향리를 견제하기 위해 향리의 자제를 중앙에 머물게 하여 출신지역의 일에 대한 고문을 맡긴 것이었는데, 그후 기인은 중앙기관의 잡무를 전담하는 등 사역인으로 전락했다. 이에 따라 기인을 선상하는 자체가 향리의 고역이 되었고, 기인 역 자체도 천역화되었다. 또한 중앙정부는 중앙의 관료들을 그들의 본관에 파견하여 해당지역의 향리들을 지휘·통제하게 한 사심관제도를 시행했으며, 고려 중기 이후 농민항쟁, 몽골과의 전쟁 등으로 국가의 역역동원이 가중되면서 향리들은 과중한 역을 피하기 위해 도망하는 경우가 많았다.

한편 무인정변 후 무인집정자들은 시문과 행정사무 능력을 겸비한 능문능리의 관료를 이상적인 관인층으로 생각함에 따라, 행정사무 능력을 갖추었던 향리들은 과거를 통해 중앙정계에 대량으로 진출하기도 했다. 이와 같이 기인제도, 사심관제도, 과중한 역부담, 대내외적인 정세변동 등으로 향리층은 고려 중기 이후 크게 분화되기 시작했으며, 향리제 자체도 동요되었다.