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고구려의 관제가 정비되면서 내평과 함께 설치된 듯하다. 전하는 기록이 적어 자세히 알 수 없으나, 〈삼국사기〉에 보면 〈수서〉를 인용해 고구려에 10여 관등과 함께 "내평·외평·오부욕살이 있다"고 했으며, 〈책부원구 冊府元龜〉에는 내평과 함께 안팎의 일을 나누어 관장했다고 전한다. 그러나 있었다는 사실만 확인될 뿐 어떤 일을 했는지는 알 수 없으며, 조선 후기 안정복이 쓴 〈동사강목〉에 헌관으로 분류한 것으로 보아 지방관들을 감찰하는 일을 했던 것으로 짐작되기도 한다. 이와 달리 내평과 외평을 행정구역으로 보아 서울을 내평, 지방을 외평으로 보는 견해도 있다.→ 내평