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개발도상국의 경우 국토 내 하나의 대도시에 인구를 비롯해 여러 가지 도시기능이 집중되어 있는 것이 일반적이지만 선진국인 영국·프랑스·일본 등에서도 이와 비슷한 현상을 보이고 있다.

한국의 서울, 영국의 런던, 프랑스의 파리, 일본의 도쿄[東京]에서 볼 수 있는 것처럼 수도권은 그 나라를 대표하는 정치·경제·사회·문화의 핵심이 되는 지역이다. 한국은 정부주도에 의한 공업화가 시작된 1960년대 이후 사상 유례없는 급격한 도시화를 경험했으며, 특히 수도권에 편중된 국토이용으로 인구와 산업의 과도한 집중이 이루어졌다.

이러한 국토공간상의 불균형 개발문제뿐만 아니라 교통혼잡·주택난·토지부족·지가상승·환경오염·공원녹지부족·범죄 등 전형적인 도시문제가 심각하게 대두되어왔다.

한국은 1964년에 이미 서울의 과밀화에 대처하기 위한 인구집중방지책이 주로 국방상의 이유에서 논의되었으나, 1970년대 들어서 제1차 국토종합개발계획, 수도권인구재배치기본계획을 수립하여 공장·대학교·관공서 등을 지방으로 분산시키려는 시책이 본격적으로 이루어졌다.

특히 1977년에는 충청남도 공주 부근에 임시행정수도 건설을 구상함으로써 수도권 인구집중의 근원적인 해결을 시도한 적도 있었다. 또한 1972년에 최초로 서울 주변부터 수도권의 개발제한구역(그린벨트)이 설치되었고 1973년에는 주민세를 신설하는 한편, 무허가건물을 단속하여 성남과 같은 외곽지역으로 철거민을 이주시키고 서울로의 유입인구를 최대한 억제하려 했다. 이와 함께 서울-인천 간, 서울-수원 간의 전철이 1974년에 개통됨으로써 이 2개의 교통축을 따라 안양·부천과 같은 위성도시가 급성장하면서 수도권 인구가 점차 서울 주변지역으로 확산되기 시작했다.

뿐만 아니라 서울에서 외곽으로 이전되는 공해성 공장을 수용하기 위해 반월(지금의 안산시) 신공업도시의 건설을 1977년에 착수했다. 그러나 종합적인 수도권정비계획이 수립된 것은 시가지가 서울의 행정구역을 초월하여 평면적으로 확대되고, 통근거리가 개발제한구역을 넘어서 대도시권이 형성된 1980년대부터이다. 1981년에 수립된 제2차 국토종합개발계획에서는 수도권을 서울·인천·경기도 지역으로 확정하여 강력한 성장억제정책을 시행함과 동시에 지방의 15개 성장거점도시 육성전략을 채택했다.

1982년에 '수도권 내 공공청사 및 대규모 건축물 규제계획'이 마련된 데 이어서 수도권정비계획법(법률 제3600호)이 제정되었다. 이 법은 수도권 정비에 관한 종합적인 계획 수립과 시행에 관한 필요한 사항을 정함으로써 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서있는 정비와 국토의 균형있는 발전을 기하는 데 그 목적을 두고 있다.

1984년 7월 11일에 공표된 수도권정비기본계획은 이와 같은 제도적 뒷받침에 의거하여 국토종합개발계획과 개별적 도시계획 사이에 위치한 광역적 차원의 법정계획이다.

그 주요내용을 살펴보면 첫째, 수도권 전체를 이전촉진권역·제한정비권역·개발유도권역·자연보전권역·개발유보권역으로 구분하고, 명칭이 표현하는 바와 같이 각각의 정비전략을 다르게 책정하여 일종의 거시적인 토지이용 규제효과를 겨냥하고 있다.

둘째, 표1에 나온 바와 같이 대학·학원·공장·공공 및 일반 업무시설 등을 소위 '인구집중유발시설'로 규정하고 일정 규모 이상의 이들 시설물에 대한 신설과 증설을 억제하면서 수도권 이외 지역으로의 분산을 촉진시켜 대도시인구집중문제를 해소하려는 시책이다.구체적 행위제한의 방식은 인구집중유발시설의 종류 및 그 활동이 이루어지는 권역에 따라 금지 또는 제한적으로 허용하는 등 규제의 정도를 달리하고 있다.

또한 기존시설을 수도권 밖으로 이전하는 경우에는 세제·금융상의 혜택을 부여하도록 했고 국가, 지방자치단체 또는 정부투자기관이 조성한 토지의 우선분양과 이전적지의 매수를 위한 지원수단을 마련했다. 셋째, 관계행정기관이 이전촉진권역과 제한정비권역에서 주요공공사업을 시행하는 경우에는 당해사업이 수도권 인구집중현상에 미칠 '인구영향평가'를 실시하도록 되어 있다.

예컨대 계획면적 30만㎡ 이상의 토지구획정리사업이나 주택지 조성, 불량주택재개발사업, 100만㎡ 이상의 공업단지조성사업이 여기에 해당된다. 그러나 인구집중유발시설과 마찬가지로 국가경제나 안보 등 부득이한 사유가 있을 때에는 수도권정비심의위원회의 사전심의와 건설교통부장관의 승인을 얻어 시행할 수 있다.

이러한 수도권정비계획의 지속적 추진에도 불구하고 경제성장 우선의 국가목표, 정부부처간의 협조와 전담통제기구의 미약, 지방분산을 위한 수용기반의 미흡으로 인하여 당초 의도한 계획성과를 달성하지 못한 것으로 평가되고 있다.

1990년 현재 수도권은 한국 전국토의 11.8％에 불과한 면적에 전국인구의 약 43％가 거주하고 있으며, 제조업체나 서비스업체의 집중도는 아직도 50％를 넘는 수준이다. 또한 예금과 대출의 비율은 전국총액의 60％를 상회하고 있으며 자동차와 의료기관의 분포도 인구비례 이상으로 높은 것은 말할 나위도 없다.

더욱이 정부나 민간기업의 중추관리기능은 대부분 서울에서 수행되고 있기 때문에, 이에서 비롯되는 고급 전문직종의 고용기회도 수도권에만 구조적으로 집중되어왔다. 이와 같은 수도권 비대화의 요인과 심각성을 누구나 인식하고 있으나, 국제화·정보화 시대를 맞이하여 동북아시아 경제권의 시각에서 본 수도권의 위상은 더욱 강화되어야 할 전망이다. 이런 맥락에서 영종도에 건설될 국제공항을 비롯한 텔레포트(teleport)라든가 국제경제력 강화를 위하여 경제단체가 요청하는 첨단산업 입지에 대한 수도권 규제완화가 요구된다.

1993년 5월 기존의 수도권 5대 권역의 이전촉진권역·제한정비권역은 과밀지역으로, 개발유도권역·자연보전권역·개발유보권역은 과소지역으로 단순화했다. 서울을 중심으로 한 과밀지역은 무역·금융·정보 기능을 활성화하여 국제도시로 육성하고, 경기도 동부와 북부 등 개발이 낙후된 과소지역은 공장설치 규제를 완화해 공업단지 안에서는 무공해·비도시형 공장, 공업단지 이외의 지역에서는 도시형 공장의 신설을 허용했다. 즉 지금까지의 규제 위주의 수도권정책에서 국토의 균형개발을 위한 적극적인 지역개발정책으로 전환해 나갈 계획이다.

또한 향후 수도권 정비계획의 수정방향은 인구의 '지역간 분산'보다는 '지역내 분산'에 중점을 두어야 할 것이며, 단순히 주택문제 해결만을 위한 신도시가 아니고 광역교통망의 구축과 아울러 21세기형 삶의 질과 생태계를 존중하는 자조적 업무도시를 다핵적으로 배치하여 민간자본동원으로 건설하는 것이 바람직하다.