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제정 배경

개인이 혼자 힘으로 극복하지 못하는 사회적 위험에 대한 인식 자체는 인류의 역사와 함께 해왔다.

예컨대 빈곤이 그것이다. 다만 현대적 의미의 사회보장은 산업화에 수반하여 개인의 빈곤이 구조적이고, 동시에 일반화되었다는 데 그 기원을 둔다. 산업화 이전에 빈곤은 개인이 속한 신분·마을공동체·대가족공동체로부터의 이탈 또는 추방의 결과였다면, 산업화가 갖는 대량빈곤은 농촌인구의 도시 이주로 인한 산업노동력의 공급과잉과 그것이 필수적으로 가져온 열악한 노동환경과 같은 구조적인 원인을 가진 것이다.

따라서 현대에 와서 사회보장은 동시에 노동자문제이기도 하다. 현대적 의미의 사회보장은 소속구성원에 대한 생활보장의 기능을 수행했던 전통적인 연대공동체 자체가 해체되었다는 역사적 상황의 산물이기도 하다. 대가족구조의 해체가 대표적인 예이다.

이제 개인은 다목적을 갖고 이에 상응하여 다양한 기능을 수행하는 1차집단 구성원이 아니라 특정목적, 즉 경제적 이윤추구라는 단일의 목적을 갖는 2차집단의 구성원이 되었다. 또는 전혀 소속단체를 갖지 않는 자영인으로서 경제생활을 하고, 사회적 위험을 스스로 부담해야 하는 '자기 책임의 자유인'이 되었다.

산업노동자에게 노령·재해·질병 등의 사회적 위험이 일반화되자 이러한 현상은 사회에 새로운 도전으로 인식되었다.

산업노동자의 불만과 정치권에 대한 새로운 요구가 수용되지 않을 경우, 국가공동체의 해체 위기로 이어질 것으로 인식되었으며, 따라서 국가는 어떠한 형태로든 대응하지 않을 수 없었다. 개인의 운명은 스스로의 부담이라는 원칙이 수정되어야 할 필요성이 인식되었던 것이다. 이러한 인식은 크게는 2가지 유형으로 실현될 수 있었다. 첫째, 자기책임의 구조를 완전히 개편하여 공동생산과 필요에 따른 분배의 체제를 모색하는 것이다.

자유가 생활보장과 교환되는 체제의 탄생이다. 둘째, 자기책임의 구조를 그대로 유지시킨 채 일정한 방법으로 시장질서에 수정을 가하며, 개인의 위험을 제3자에게 부담시키는 방법이다. 사회보장법은 기본적으로 2번째 유형에 속하는 사회적 위험의 일반화 현상에 대한 국가의 대응방법이다. 따라서 사회보장법에 대한 체계적인 이해를 위해서는 사회보장법이 그 기능의 전제로 하고 있는 시장경제에서의 개인의 경제생활에 대한 이해가 선행되어야 한다.

사적 자치의 원칙이 지배하는 시장경제질서에서 개인은 원칙적으로 다음과 같은 3가지 독자적인 영역으로 정형화되어 있는 생활유형에 따라 경제생활을 수행한다고 의제되고 있다.

① 모든 개인은 성인이 되면 근로능력을 갖고, ② 그 반대급부로서 임금을 취득하며(노동과 임금교환영역), ③ 이 임금은 원칙적으로 본인과 부양공동체(부양관계영역)에 발생하는 수요를 조달(수요조달영역)하기에 충분하다는 것이다. 그러나 이러한 생활유형은 시장이 균형을 이루고 개인의 운명이 예정대로 진행될 경우에만 정상적으로 기능한다. 시장이 불균형을 이루거나, 예상하지 않은 불운(위험)이 빈발하는 경우에는 사적 자치의 원칙에 따라 그 위험을 개인 스스로가 감당한다는 것은 기대할 수 없다. 또한 문제는 산업사회에서 이러한 생활유형의 파괴라는 예외적인 현상은 예외라고 하기에는 너무나 빈번하다는 것이다.

이러한 상황에서 국가는 공동체의 실현·유지라는 과제에 충실하기 위해서 사회적 요구를 어떠한 형태로든 수용해야 한다. 이제 '개인이 생활중에 닥치는 위험' 중의 일부를 선택적으로 '사회적 위험'으로 정책결정하여 국가가 이의 극복을 도울 의무를 갖게 되었다는 것이다.

이러한 새로운 국가의 과제를 실현하기 위해서 근대법에는 다음과 같은 2가지 개혁 방법론이 제시되었다.

첫째, 사회적 수요가 발생한 생활영역을 규율하는 법, 즉 노동법·민법·행정법·가족법 등에 일정한 사회적 고려를 입법화하는 방법이다(사회법). 개념정리의 편의상 사회정책적 고려를 입법화한 법의 기능적인 면에 착안하여 이러한 법들과 뒤에서 설명하는 좁은 의미의 사회보장법을 포괄하여 넓은 의미의 사회보장법이라고 부를 수 있을 것이다. 노동법에 사회적 고려를 하여 노동력의 수요공급과 노동의 질에 따라 임금산정을 하는 것이 아니고, 부분적으로는 가족 상황과 최저생계비 등의 요소를 임금산정에 산입하는 방법, 또 임차인에게 지속적이고 적절한 주거생활을 보장하기 위해서 임대료나 임대기간을 보호적으로 규율하는 방법, 조세부과에 납세의무자의 자산능력에 따라 세율을 달리하여 빈부의 차이를 줄이는 방법 등이 그것이다.

둘째, 그러나 이러한 방법은 개인의 사회보장이라는 목적달성에 한계가 있을 수밖에 없다. 왜냐하면 국가가 직접 독자적인 기능법칙을 가지고 있는 영역에 당사자로서 개입하는 것은 정도에 따라서는 개인의 경제적 자유 및 시장경제를 공동화(空洞化)시킬 우려가 있고, 또 무엇보다도 사회적 고려를 한다 하더라도 그 각각의 법은 제1차적으로 개인의 사회보장이 아니라 독자적인 과제를 갖고 있기 때문에 사회보장이라는 제2차적인 목적 실현에는 한계가 있을 수밖에 없는 것이다.

예컨대 노동법은 제1차적으로는 노동과 임금의 정당한 교환관계를 규율하는 법이며, 조세법은 국가의 재정을 충당하기 위한 법이다. 따라서 국가는 각 생활 영역에 대한 개입을 최소화하고, 개인을 사회적 위험으로부터 보호하는 과제를 가지는 제3의 법영역을 창설할 필요가 있었다. 여기서 국가는 개인의 경제생활을 조정함으로써 개인의 사회적 위험을 보호하는 것이 아니라, 개인의 사회적 위험의 보호 그 자체를 자기 목적으로 하는 주체로서 기능한다.

사회보장법이란 후자의 방법을 통해서 사회적 위험으로부터 개인을 보호하는 목적을 실현하기 위한 법이다. 즉 사회보장법이란 개인을 사회적 위험으로부터 보호하는 것을 제1차적 과제로 하는 법 영역으로서, 방법론적으로는 사회급여를 통해서 개인을 사회적 위험으로부터 보호하는 법이다. 이러한 법을 좁은 의미의 사회보장법이라고 할 수 있을 것이다. 물론 개인을 사회적 위험으로부터 보호하기 위한 위의 2가지 방법이 선택적인 것은 아니다. 오히려 거의 모든 국가에서 위의 2가지 방법은 혼재되어 있으며, 나라마다 사회정책 실현의 양태에 따라 차이가 있을 뿐이다.

내용

사회보장법은 그 과제를 수행하기 위해서 사회보험(社會保險)·사회보상(社會補償)·생활보호와 각종 수당제도를 실시하고 있다.

사회보험은 보험의 기술을 이용하여 일정한 개인의 집단을 사회적 위험에 동일한 확률로 처해 있는 공동체로 결합하여, 이들간의 위험분산을 통해 사회적 위험으로부터 자기보호를 꾀할 수 있도록 하려는 제도이다. 사회보험에서는 개인에게 금전적 형태의 기여(보험료납부)를 의무화하고, 사회적 위험이 발생하면 구체적으로 당사자가 자기의 위험을 스스로 극복할 능력이 있는가의 여부를 묻지 않고, 추상적으로 수요상황이 야기된다는 의제를 하여, 사회적 위험이 현실화되면 특별한 조건 없이 보험급여를 한다.

한국에서는 사회보험으로 일반국민을 대상으로 한 의료보험과 국민연금제도, 특수직종을 대상으로 한 공무원 및 사립학교의료보험, 공무원연금 및 군인연금, 산업재해보상보험 등이 시행되고 있다. 사회보상은 특별히 공동체 전체에 그 책임이 귀속되는 인적·물적 손실에 대한 국가적 차원에서의 보상을 그 내용으로 한다. 따라서 사회보상은 그 모습은 다를지라도 법적 원인관계를 전제로 한 급여인 점에서, 또한 사회적 위험이 발생하면 곧 법률에 의해서 추상적으로 수요상황이 의제된다는 점에서 사회보험과 공통점을 갖는다.

다만 사회보험이 사회적 위험공동체를 그 조직기반으로 하여 운영되고, 구성원이 갹출(醵出)하는 보험료를 재원으로 하는 데 비해, 사회보상은 국가적 연대성의 표현이기 때문에 국가가 운영주체가 되고, 일반예산을 재원으로 하는 점이 다르다. 국가유공자예우 등에 관한 법률에 의한 급여, 범죄피해자구조법상의 급여 등이 여기에 속한다.

마지막으로 생활보호 및 각종 수당제도는 순수한 사회정책적 목적의 급여로 사회보험 또는 사회보상과는 달리 법적 원인관계를 전제로 하지 않은 급여이다. 이에 상응하는 급여를 수령하기 위해서는 수요심사와 같은 구체적인 수요가 존재하는가를 확인하는 절차가 따른다. 이 급여는 자기능력에 따른 생활의무, 민법상의 부양청구권, 또다른 사회보장청구권이 존재하지 않을 때 보충적으로 지급된다. 생활보호법·의료보호법·노인복지법에 의한 노인수당 등이 여기에 속하는 급여이다.