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을사오적의 한 사람이다. 본관은 반남. 호는 평재(平齋). 아버지는 참정(參政) 홍수(洪壽)이다.

1883년(고종 20) 별시문과에 급제한 뒤 통리교섭통상사무아문주사·천진주차종사관(天津駐箚從事官)·홍문관부교리·사헌부장령·동부승지 등을 거쳐, 1886년 주차천진독리통상사무(駐箚天津督理通商事務)가 되었다. 이듬해 귀국해 이조참의가 되었으며 그뒤 호조참의·형조참판·예조참판·한성부윤 등을 지냈다.

호조참판에 재임하던 1893년 동학교도들이 보은집회를 열자, 위안스카이[袁世凱]와 청나라 군사를 파병하는 문제를 의논했다. 동학농민혁명이 일어난 1894년에는 충청도관찰사로서 일본군과 경군이 공주에서 농민군을 토벌하는 데 참여했다. 그뒤 외부협관·중추원의관·외무대신·의정부찬정 등을 지냈다. 전권대신으로 1899년 조청(朝淸)통상조약, 1901년 조비(朝比)수호통상조약, 1902년 조백(朝白)수호통상조약 등을 체결했다.

1902년부터 주청전권공사(駐淸全權公使)로 있다가 1904년 귀국했다. 1905년에는 외부대신이 되어 일본공사 하야시[林權助]와 을사조약을 체결함으로써 을사오적의 한 사람으로 지탄받았으며, 그해에 의정대신이 되어 내각을 이끌었다. 1907년 이완용내각이 들어서자 내부대신을 역임했으며, 1909년 이완용이 저격당하자 임시내각 총리서리를 지냈다. 1910년에는 내부대신으로 한일합병조약에 서명했다. 일제로부터 자작작위를 받고 중추원고문이 되었다.