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중앙정부와 시도 교육청간의 갈등 전개 과정

만 5살 아동 누리과정은 2012년 처음 실시됐다. 정부는 2013년 영유아보육법 시행령 23조를 ‘영유아 무상보육 실시에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되 지방교육재정교부금법에 따른 보통교부금으로 부담한다’고 개정했다. 이것은 ‘중앙정부가 주는 교부금으로 교육청이 누리과정 예산을 편성하라’는 뜻이다. 그러나 정부는 교부금을 추가로 편성하지는 않아 실상 누리과정 예산부담이 보건복지부에서 시도 교육청으로 넘어가게 된 셈이다.

2013년부터 누리과정은 만3,4살 아동을 대상으로 확대됐는데 이때 2014년까지는 만3,4살 보육·교육비를 국고, 지방비, 지방교육재정교부금으로 충당하고, 2015년부터는 ‘지방교육재정교부금’만으로 충당하기로 했다. 지방교육재정교부금은 관련 법에 따라 내국세 전체의 20.27%를 뭉텅이로 떼서 지방교육청에 교부하는 금액이다. 2016년 교육부에서 각 시도교육청에 준 게 41조2200여억원인데 정부는 ‘이중 4조원을 각 관할지역의 어린이집과 유치원비, 곧 누리과정 예산으로 쓰라’고 준 것이다.

여기서 주목할 지점은 정부가 누리과정 예산에 쓰도록하기 위해 추가로 4조원을 챙겨준 게 아닌, 법정 비율이 정해진 교부금 중 4조원을 누리과정에 쓰도록 한 것이다. 지방재정법 시행령에 따라 시도교육감들은 이 돈을 누리과정으로 예산으로 받으면 의무적으로 지출해야 한다. 2015년 10월 국무회의에서 총리와 장관들이 모여 누리과정 예산을 시도 교육청의 ‘의무지출경비’로 지정해 지방재정법 시행령을 통과시켰기 때문이다. 이때 시도 교육청의 입장은 반영이 안 됐다. 누리과정을 둘러싼 갈등이 2014년말부터 첨예해지자 여야 합의를 통한 국회에서의 법률 개정이 아닌 정부가 ‘손쉬운’ 시행령 개정으로 강제한 것이다. 이 시행령은 상위법인 ‘지방교육재정교부금법’을 침해했다는 논란을 불러일으켰다. 법은 교부금을 ‘총액으로 교부한다’고 돼 있다. 즉 누리과정 같은 목적사업에 쓰라고 강제하지 않은 것인데 시행령이 목적사업을 강제하고 있는 것이다. 그러니 시도 교육청은 정부가 예산 부담을 일방적으로 떠넘겼다는 비판을 제기한다. ‘지방교육자치에 관한 법률’에 규정된 교육감의 ‘예산안 편성 및 제출권’을 침해하고 있다는 것이다.

또 원래 영유아보육법 상 어린이집은 시도 교육청이 아닌 보건복지부 소관이라 정부가 책임져야 했는데 시행령이 바뀌면서 교육청이 떠안게 됐다. 시행령으로 보건복지부에서 하지 말고 시도 교육청에서 하라고 돼 버리니 시도 교육청은 공약은 중앙정부에서 해놓고 예산을 통한 공약 뒷감당은 왜 시도 교육청으로 다 떠넘기느냐고 비판하는 상황이 된 것이다.