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정부개입

공익사업에 대한 정부개입의 필요성은 이 사업 분야가 갖는 독점화 경향 때문이다. 즉 공익사업이 제공하는 서비스를 생산·출하·분배하는 과정에서 필연적으로 시장에 대한 부분적이거나 완전한 독점현상이 초래된다는 것이며, 공익사업에서 기업간의 경쟁은 오히려 비효율적이며 바람직스럽지 않다는 것이다.

이러한 독점화 경향은 '규모의 경제'라는 경제원리에 지배된다. 규모의 경제란 일정한 기술수준에서 생산량이 늘수록 평균생산비가 줄어드는 것을 말한다. 결국 '규모의 경제'가 공익사업에서 나타나면 한 기업이 공공재를 공급하는 것이 바람직하다. 왜냐하면 한 기업이 모든 생산을 담당하면 생산비를 최저로 할 수 있기 때문이다. 이와 같은 규모의 경제는 다른 경제활동에서도 나타나는 현상이며, 유독 공익사업에서만 특징적으로 나타나는 것은 아니다. 그러나 공익사업의 다른 측면이 독점화 현상을 바람직스럽게 만들고 있다. 즉 한 예로 공익사업은 그 서비스 생산의 '저장능력'이 부족하다.

또한 수요가 가장 크게 늘어나는 경우를 대비하여 생산능력을 확충해야 하기 때문에 대부분의 경우 사용하지 않는 과잉설비를 갖추고 있기 마련이다. 이러한 경우 여러 업체의 경쟁은 과당경쟁으로 인한 폐업사태를 일으켜 과잉설비의 문제를 더욱 악화시킬 여지가 있게 된다. 반면 한 기업이 이를 담당하는 경우 자신의 시장을 심도 있게 관리하여 상업용·공업용·주거용 등으로 소비자의 수요를 다양화시킬 수 있어 과잉생산설비가 최소화될 수 있다.

이와 같은 독점화 현상을 더욱 강화시키는 요인으로는 다음의 4가지를 들 수 있다. 첫째로 공익사업은 고도로 전문화된 고정설비에 대한 막대한 투자가 필요하다. 따라서 고정비용이 총비용에서 큰 비중을 차지하게 되므로 참여기업의 수가 제한된다. 둘째로 공익사업을 위한 시설은 공적인 토지에 설치되는 것이 일반적이다. 따라서 공익사업을 위한 각종 비용을 최소화하기 위해서도 사회적으로 독점이 바람직스럽다. 셋째로 공익사업의 서비스에 대한 소비자 수요가 주로 필수재의 성격을 갖고 있어 '비탄력적'이다. 때문에 생산자가 가격을 마음대로 조절할 수 있는 기능이 있어 독점화 경향이 가속화될 수 있다. 끝으로 생산자가 비용을 충당하고 또 과잉설비를 최소화하기 위해 서로 다른 소비 패턴을 갖는 소비자에게 상이한 가격을 부과하는 가격차별을 실시함으로써 독점기업의 면모가 나타나게 된다.

구체적으로 각 산업의 예를 들면 전력산업의 송전과 배전, 천연 가스 산업의 수송과 배분과정은 주어진 지역시장 내에서 현저하게 나타나는 규모의 경제가 이들 산업에 대한 정부규제의 근거가 된다. 전화·전보와 같은 통신시설에 있어서는 규모의 경제도 크게 나타나지만 소비자에게 일관성있고 통일된 통신 서비스를 제공하기 위해 정부가 개입하고 있다. 철도의 경우 그 시장이 갖는 독과점적인 성격으로 인해 관행처럼 되어진 장거리·단거리 노선 및 지역노선에 대한 차별적인 가격이 규제의 이유가 된다. 버스·화물운송·수상교통 등에 대한 정부규제는 과당경쟁과 부당한 가격차별 행위를 방지하기 위해 실시된다. 또한 항공수송에 대한 정부의 간섭은 이 산업의 안전규제에 대한 검사가 사업성장에 있어 중요한 관건이 되기 때문이다.

요금책정

공익사업 요금책정의 기준은 큰 설비투자를 유치하기 위한 충분한 자본금 확보에 있다. 즉 요금이 공익사업의 운전비용을 최소한 회수할 수 있어야 하고, 그 사업에 소요된 자산에 대한 적정회수율을 투자가들에게 보장할 수 있어야 한다.

여기서 적정회수율에 대한 기준은 다음과 같은 2가지 측면을 고려해야 한다. 첫째는 투자가를 보호하여 적절한 보상을 해주어야 한다는 점이다. 둘째는 소비자 수요에 맞추어 공익사업을 유지하고 향상시키며 이를 확장시키기 위해 충분한 신용과 공신력을 확보해 새로운 투자를 유치해야 한다는 점이다.

이런 측면을 종합할 때 요금은 R=O＋(V－D)r과 같은 식을 만족해야 한다는 것으로 요약될 수 있다. 여기서 R은 공익사업을 통해 얻어지는 총수입의 규모, O는 운전비용, V는 유형 및 무형자산의 총가치, D는 유형 및 재생가능 자산의 감가상각, r은 적정회수율 등을 나타낸다.

요금구조의 또다른 중요한 일면은 가격이 상당히 차별화되어 있다는 것이다. 즉 소비가 주거용·상업용·공업용 등으로 분류되고 각 집단에 대한 가격이 상이하게 나타난다. 이러한 요금차별의 근거는 첫째, 서로 다른 용도에 대한 공익사업의 서비스를 창출하는 데 드는 비용이 다르게 나타나기 때문이다. 둘째, 이와 같이 여러 집단이 다른 수요를 갖고 있어 지불하고자 하는 단위당 요금이 상이하게 나타나기 때문이다. 또한 동일한 집단에 대한 요금에 있어서도 사용량이 늘어날수록 단위당 요금은 감소하는 경우가 많다.

정부는 이같은 가격차별이 일반적으로 공익사업을 맡는 기업과 소비자 모두에게 도움이 되기 때문에 공정하고 합리적인 한도 내에서 이를 허용하고 있다.

공익사업과 공기업

국가나 공공단체 또는 그로부터 위임받은 사람이 사회 공공의 복리를 위해 경영하는 기업으로 대표적인 공익사업체이다.

이들은 주로 공익사업, 방송, 원거리통신, 특정 형태의 운송업 등을 경영한다.

이들 업무를 공기업에서 맡는 것이 유럽이나 기타 여러 지역에서 통상적인 관례로 되어 있다. 그러나 미국에서는 일반적으로 사기업들이 엄격한 법률적 규제하에 그러한 용역을 공급한다. 많은 나라들이 철도·석탄·철강·은행·보험 등의 여러 산업을 이데올로기적인 이유로, 군수산업과 항공산업 등은 전략적인 이유로 국유화시켜왔다.

공산주의 국가에서는 모든 형태의 생산·유통·금융이 국가에 속해 있고, 많은 신생독립국과 저개발국에서도 공기업이 매우 큰 영역을 차지한다.

유럽에서 지배적인 유형은 혼합경제체제로서 공기업과 사기업이 병행하는 형태이다. 20세기초 여러 해 동안 영국에서는 우체국과 공익시설 그리고 군수산업과 런던 항이 공공부문으로 귀속됐다. 이후에 다시 공공수송·민항·런던여행사까지 추가되어 공공부문의 역할은 매우 커졌다.

1946~50년 노동당 정부는 석탄업, 철강산업, 가스 산업, 철도, 원거리수송 등을 포함하는 대규모의 국유화 계획을 단행했고, 철강업은 1953년 민간에 이양되었다가 1967년 다시 국유화되었다. 1970년대에 영국정부는 롤스로이스사(社)와 브리티시레이랜드사(社) 등 자금난을 겪고 있던 많은 기업을 국유화했다.

정부는 고용수준을 유지하고, 또 방위 및 국가의 중요사업들에서 활동의 큰 손실을 막기 위해 이들 기업을 구제했다. 전쟁 후 프랑스 정부 역시 4개 은행과 34개 보험회사, 여러 증권거래소, 르뉴 자동차공장을 비롯한 많은 업체들을 대상으로 광범위한 국유화 계획을 시행했다. 1980년에 집권한 사회당 정부는 또 한 차례의 국유화에 착수했다.

미국에는 공기업이 거의 없다.

단지 1933년에 설립한 세계적인 공기업 모델 중의 하나인 테네시 강유역 개발공사가 공기업에 속한다고 할 수 있다. 1970년에는 그때까지 연방 행정부의 한 부서였던 미국 우편제도가 정부 소유 공사로 되었다.

공기업은 공공이익을 목적으로 활동하는 기업이다. 이러한 정의에 비추어볼 때 공기업은 조직적·상업적 측면에서 많은 문제를 초래한다. 한 가지 문제는 정치적인 직접통제의 필요성과 충분한 경영자율화에 대한 요구를 어떻게 조화시킬 것인가 하는 점이다. 영국이 광범위하게 이용하고 있으며 세계의 다른 나라들도 널리 모방해온 공기업의 한 형태인 공사는 권한, 경영구조, 여러 정부기관과의 관계를 규정하는 의회특별법안 등에 기초를 두고 설립됐다.

공기업은 하나의 기업으로 법적 실체이며, 필요한 자본은 국고에서 충당하지만 경상비용은 정상 영업활동으로 충당한다. 공사의 고용인은 공무원이 아니며 최고경영자는 흔히 담당장관이 임명한다. 세계 여러 나라에서 적용되고 있는 또 하나의 경영형태는 정부투자 회사이다. 이것은 국가가 전적으로 혹은 부분적으로 주식을 소유하는 통상의 합작주식회사이다.

공기업은 대부분 보다 장기적으로 수지를 맞춘다.

그러나 가격정책면에서는 이러한 방침과 상치되는 정치적 제약 때문에 영향을 받기도 한다. 한편 이와 반대로, 여러 가지 사회적 이유 때문에 은밀하게 보조금을 받거나 다른 경쟁자들은 얻을 수 없는 부가적 보호혜택을 받기도 한다. 이러한 요인들은 회사의 정상적인 영업활동을 왜곡하기 쉽고 종종 경영상의 혼란을 가져온다. 부분적으로 이러한 비영리적인 고려 때문에 공기업은 매우 비효율적으로 보일 수 있고, 교역조건이 어려운 시기에 공공자원의 낭비를 초래할 수도 있다.

그러나 공기업의 효율성을 측정하는 것은 결코 쉬운 문제가 아니다.

석탄이나 철강처럼 다른 생산물과 경쟁하는 시장성있는 품목을 생산하는 경우라면 영리기준에 따라 실적을 평가할 수 있을 것이다. 한편 독점력을 지니는 공익사업의 성과 측면을 위해서 여러 경제학자들이 비용편익 분석과 같은 개념들을 발전시켜 왔다. 최근 여러 해 동안 선진국의 많은 국영기업들은 재정목표를 수립할 때 사회적·영리적 책임을 모두 고려하도록 요구받아왔다.

한국의 공익사업

우리나라의 공익사업은 거의 모두가 공기업에 의해서 이루어지고 있다. 공기업은 크게 보아 중앙정부가 관할하는 공기업과 지방정부가 관할하는 공기업으로 분류할 수 있다. 중앙정부가 관할하는 공기업은 다시 우편사업과 철도사업 등 정부부서가 직접 운영하는 정부기업, 정부의 지분이 50%이하인 정부출자기관, 정부투자기관 및 그 기관이 투자한 재투자기관으로 나눌 수 있다. 한편 지방정부가 관할하는 공기업은 상수도·하수도·지하철·주택 등 지방공기업법의 적용을 받는 사업과 시립·도립 병원, 간이상수도사업, 중기사업, 토지구획사업, 도로공사 등 지방공기업법 비적용사업으로 나눌 수 있다.

이러한 공기업 중 특히 공익사업을 담당하는 업체는 정부의 지분율이 아주 높다. 이것은 공익사업에 정부가 적극 개입하고 있다는 것을 나타내준다. 구체적으로 철도사업과 우편사업은 정부기업에서 운영하고 있다. 1990년 기준으로 농어촌개발공사·농어촌진흥공사·한국전기통신공사 등에 대한 정부지분이 100%이고 한국도로공사가 98.7%, 한국수자원공사가 93.7%, 한국토지개발공사가 92.8%, 한국전력공사가 77.6%로 정부지분율이 높다. 다만 예외적으로 한국가스안전공사와 한국석유공사에 대한 정부지분율은 각각 52.3%, 53%로 낮게 나타나 있다.

경제개발 초기인 1960년대에는 경제발전을 촉진시키고 국가의 기간산업과 사회간접자본을 확충한다는 취지에서 정부주도로 공익사업이 이루어졌다. 고도성장기에 있어 공익사업을 중심으로 한 공기업부문은 성장선도 부문으로서의 기능과 각 사업의 성장효과를 다른 부분과 연결시키는 지원기능을 담당했으며 효율적 자본시장의 미비에서 오는 대단위 투자문제를 해결해주었다. 이들 공기업의 예산규모는 91년도 기준 38조 9,382억 원으로 정부 일반예산의 약 1.23배에 달하고 있고, 1984년 부가가치 창출액은 6조 7,078억 원으로 우리나라 국민총생산(GNP)의 약 10%를 차지하고 있다.

한편 고정자본 형성에 있어서 1982년 기준 정부투자기관 총고정자본 형성규모는 2조 5,499억 원으로 국내 총고정자본 형성 14조 1,014억 원의 18.1%를 차지하고 있다. 이중 88.1%가 기계장비에 투입되어 있어 공익사업을 선도하는 공기업이 기술 및 자본집약적인 주요 경제부문을 차지하고 있다는 것을 보여준다. 한편 경제개발기에 자본이 부족하여 공익사업에 소요되는 막대한 자본금이 국내에서 조달될 수 없었기 때문에 외채에 상당부분 의존했던 것으로 나타나 있다.

즉 우리나라 공기업 중 25개 정부투자기관 중 한국전력공사는 1986년말 기준 51억 달러의 외채를 보유하고 있어 정부투자기관의 39.6%, 전체 외채의 10.9%를 차지한다. 그 다음은 한국산업은행과 한국전기통신공사 등으로 이들 3사가 전체 정부투자기관 외채의 88.6%(1984 기준)나 차지하고 있다. 그러나 1990년도 기준으로는 한국도로공사가 최고이고 그 다음이 농어촌진흥공사이다.

공기업이 공익사업의 대부분을 주도하는 것이 결코 장점만은 아니다. 왜냐하면 공기업은 그 특성상의 여러 가지 비효율성을 나타낼 수 있기 때문이다. 특히 자유재량의 결여로 환경변화에 대한 능동적 적응이 어렵고 정치적 간섭으로 정책의 일관성이 저해되거나 인사상의 제약이 많고 중앙집권적 관리에 의한 관료적 폐단이 나타난다. 따라서 공익사업은 국민경제력의 제고와 공개적 경쟁사회로의 지향을 위한 민영화가 여러 면에서 검토되어왔다. 우리나라도 민간자본이 상당히 축적되고 있으므로 이제 민영화 시대를 목전에 두고 있다고 할 수 있다.