백과

출범

개성공단은 1998년 10월 고 정주영 현대그룹 명예회장이 소떼를 끌고 두번째로 방북해 김정일 국방위원장을 만났을 때 처음 논의됐다. 당시 '햇볕정책'을 펼치고 있던 김대중 정부의 적극적인 지원 하에 현대그룹과 북한은 서해안 공단 건설에 관한 의향서 수준의 합의서를 체결했다. 당시 공단 입지를 두고 현대는 해주를 요구한 반면, 북한은 신의주를 제시했다.

이후 2000년 6월 정주영 회장이 평양을 방문했을 때 북한은 공단 후보지로 개성지역을 제시했고, 두달 뒤 방북한 정몽헌 현대아산 회장에게 개성특구 결정을 통보했다. 이 지역은 북한 6사단과 64사단, 62포병 여단 등 수도권을 겨냥한 장사정포 부대가 배치된 군사지역이었기 때문에 이같은 결정은 대단히 전격적인 것으로 받아들여졌다. 개성공단 조성은 이 부대를 북쪽으로 15km 이상 후방 배치하는 효과를 냈다.

2000년 8월 현대 아산과 북한 아시아태평양평화위원회, 민족경제협력연합회 3자는 '공업지구 건설· 운영에 관한 합의서'를 채택해 개성공단 개발을 공식화했다. 그러나 남북 차원의 협의는 2002년 8월 대통령 특사 방북 이후에야 남북경제협력추진위원회 등을 통해 본격화됐고, 2002년 11월 북한은 개성을 경제특구로 지정하는 '개성공업지구법'을 제정했다.

2003년 6월 330만 m²(약 100만 평) 규모인 1단계 단지 개발이 시작됐다. 2004년 시범단지 9만3000㎡을 분양했고, 6월 시범단지에 15개 입주기업이 계약을 체결하고 준공식을 열었고, 12월 리빙아트가 '통일냄비' 1000세트를 생산해 개성공단 첫 시제품 반출이 있었다. 2005년 3월 16일에는 남측 지역에서 개성공단으로 전력공급이 시작됐고, 2005년 12월 28일 개성공단과 남측 지역간 통신이 연결됐다.

2005년 9월 개성공단 1단계 1차 기업 분양(24개)이 이뤄졌고, 2007년 6월 도로, 상하수도 등 단지내 시설공사가 완료됨에 따라 1단계 2차 기업 분양(183개)이 이뤄졌다. 기반시설 건설이 진행됨에 따라 2005년 8월 본단지 1차 16만9000㎡ 분양과 2007년 6월 본단지 2차 분양이 이루어졌다.

현황

개성공단은 남북 간의 경제 협력 모델로서 적지 않은 성과를 냈다. 개성공단 생산액은 가동 첫 해인 2005년 1491만 달러에서 시작해 2007년 1억8478만 달러, 2012년 4억 6950만 달러 등 비약적으로 증가했다. 입주업체도 2005년 18개 업체로 시작해 이듬해 30개, 2011년 123개, 2016년 2월 폐쇄 시점 기준 124개로 늘어났다.

개성공단은 5만 명의 북한 노동자가 근무하면서 개혁·개방 및 자본주의 학습장이 됐다. 북한 근로자수는 2004년 10월 55명에서 시작해 2012년 처음 5만 명을 넘어섰다. 국내 중소규모 공단에 버금가는 인력규모다. 2014년 12월 기준 개성공단에는 북한 근로자 5만 3947명이 근무하고 있었다.

남한 경제에도 도움이 됐다. 특히 해외 진출에 실패한 중소기업의 활로 모색의 장이었다. 개성공단 입주업체를 노동집약 산업인 봉제, 섬유 산업과 생산 조립 산업이 대부분을 차지하고 있다. 업종별로 보면 섬유업종이 73개사로 58%를 차지함으로써 가장 많은 비중을 차지하고 있고, 기계금속(24개사, 19%), 전기전자(13개사, 11%), 화학(9개사, 7%) 순이었다.

현대경제연구원은 2014년 보고서에서 "개성공단 사업은 지난 10년간 남한에는 32.6억 달러의 내수 진작 효과를, 북한에는 3.8억 달러의 외화 수입을 가져다준 것으로 추정된다"고 밝혔다.

운영방식

북한 노동자는 입주 기업이 직접 고용하는 것은 아니고, 개성시 인민위원회가 공급하는 방식으로 근무했다. 대부분 고졸(83.1%) 이상의 학력으로, 30~40대 연령 비중(69.6%)이 가장 많다. 노동자의 보수는 기본급, 성과급 등 각종 수당, 사회보험료 등 크게 세부분으로 구성되어 있다.

기본급은 관리위원회와 중앙특구개발지도총국의 합의로 월 최저임금이 결정되고 전년도 최저 임금의 5% 이상을 초과해 인상할 수 없도록 규정되어 있다. 이에 따라 월 최저임금 50달러에서 시작해 2007년 8월 52달러, 2008년 8월 55달러, 2009년 8월 57달러, 2010년 8월 60달러, 2011년 8월 63달러, 2012년 8월부터 67달러로 인상됐다. 2014년 12월 기준 평균 임금은 약 141.4달러 수준이었다.

개성공단 입주기업이 노동자들에게 직접 임금을 주는 직불제는 이뤄지지 않았다. 기업이 매월 개별 노동자에게 임금 명세표를 보여주고 확인·서명을 받은 후 븍힌의 중앙특구개발지도총국에 달러로 지급하는 방식으로 이뤄졌다. 총국은 이 임금에서 '사회문화시책비'(의료·교육·주택 등 공공서비스 비용) 명목으로 30%를 공제하고 남은 70%는 '물표'라 불리는 현물임금과 북한 원화로 계산한 현금임금으로 개별 노동자에게 지급됐다.

대개 근로자 몫 중 80%가 물표로, 나머지가 북한 원화 현금으로 지급되는 것으로 알려졌다. 물표는 바우처 혹은 물품교환권으로 개성시내 10여 개 개성공업지구 전용 물품공급소에서 물건을 구입하는데 사용된다. 전용 물품공급소는 일반 상점보다 낮은 국정 가격으로 물품을 수령할 수 있는 것으로 알려졌다.

한편, 개성공단 입주기업들이 생산성을 높이기 위해 북측 노동자들에게 지급한 초코파이가 큰 인기를 끌면서 화제가 되기도 했다. 2005년 당시 개성공단에서는 노동자 1인당 하루 2~4개의 초코파이가 제공됐고, 연장 및 야간 근무를 하면 보충 지급됐다. 이 초코파이는 북한 장마당에서 당시 1개당 500~700원 정도의 비싼 가격에 팔리는 등 노동자들의 적지않은 부수입원이 되어 왔다.

초코파이가 장마당에서 큰 인기를 끌자 남한에 대한 우호적인 분위기가 확산될 것을 우려한 북한당국은 '초코파이가 지겹고 물렸다'며 2014년부터 초코파이를 다른 간식으로 대체해달라고 요청했다. 2015년부터는 초코파이를 모방한 '경단설기' 등의 간식을 평양기초식료품공장에서 대량 생산해 평양시장과 개성공단에 공급하고 있는 것으로 알려졌다.

난항

개성공단 사업은 2008년 상반기까지 비교적 순탄하게 진행됐으나, 2008년 말부터 남북 관계의 부침에 따라 여러 위기를 겪었다.

북한의 12·1조치

이명박 정부 당시인 2008년 3월 김하중 통일부 장관이 "북핵문제가 해결되지 않으면 개성공단 확대는 어렵다"고 발언한 것이 발단이 됐다. 북한은 이를 문제삼아 같은해 12월 1일 북한은 개성공단 상주 체류인원을 880명으로 제한하고 남북 통행 시간대 및 통행허용 인원을 축소하는 내용의 이른바 12.1 조치를 시행했다.

2009년 3월에도 키 리졸브 한미합동군사연습에 북한이 반발하면서 개성공단에 위기가 빚어졌다. 북한은 훈련 기간(9~20일) 동안 남북간 통신을 차단하고, 3차례에 걸쳐 육로 통행을 차단했다. 3월 20일에는 개성공단에서 근무하던 현대아산 직원 1명이 '탈북책동 및 체제비난' 혐의로 억류됐다.

북한은 5월 15일 개성공단 관련 토지임대료, 토지 사용료, 임금, 세금 등 기존의 각종 법규정들과 계약 무효를 일방적으로 선언했다. 이에 6월 17일에는 개성공단 입추업체 가운데 처음으로 의류업체 1곳이 폐업신고서를 제출하고 완전히 철수하기도 했다. 억류된 현대아산 직원은 8월 13일에야 풀려났고, 북한이 제한한 공단 육로통행 횟수는 9월 1일 정상화됐다.

5.24 대북제재

개성공단은 2008년 금강산 관광객 피살사건과 2010년 3월 26일 천안함 침몰 사건에도 영향을 받았다. 천안함 사건 이후 이명박 정부는 북한에 대한 신규투자 불허 및 남북교역 중단을 주요 골자로 삼는 5.24 대북조치를 취했다. 이 조치로 1000여 명 수준이던 개성공단 체류 인원이 절반 가량 축소됐다. 그러나 개성공단 폐쇄로까지 나아가지는 않았다.

5.24 조치는 끝내 해제되지 못했다. 박근혜 대통령은 2014년 10월 13일 "5.24 문제 등을 남북한 당국이 만나서 풀어나가야 한다"고 밝히는 등, 5.24 조치 해제 가능성을 열어두기도 했으나 현실화시키지 않았다. 대신 2016년 2월 북한의 로켓 발사에 맞서 개성공단 폐쇄 조치를 내렸다.

2013년 4월 3일~9월 15일 개성공단 잠정 중단

2013년에도 개성공단이 가동 중단 사태가 있었다. 2013년 4월 3일 북한이 한미군사훈련 및 최고 존엄 모욕 등을 문제로 개성공단 남측 근로자의 출경을 제한하면서 시작됐다. 4월 8일 김양건 북한노동당 대남담당 비서가 '개성공단 잠정중단·북한 근로자 전원 철수'를 발표하고 9일 개성공단 가동이 중단됐다. 남측 정부는 같은 달 25일 개성공단 사태 해결을 위한 남북당국간 실무회담을 제의했으나 북한이 거부했고, 결국 5월 3일 개성공단 잔류인원이 전원 철수하면서 공단이 잠정 폐쇄됐다.

여러차례에 걸친 실무회담 끝에 7월 '개성공단 남북공동위원회'가 구성됐고, 8월 △가동중단 재발방지 △3통·투자자산 보호 등 제도개선 △개성공단 국제화와 개성공단 현안문제 협의를 위한 상설기구 운영 등의 합의를 담은 '개성공단의 정상화를 위한 합의서'를 체결했다. 2013년 9월 16일 공단은 160여 일만에 재가동됐다. 가동 중단으로 인해 개성공단의 2013년 생산액은 2억달러 수준으로 감소했으나 2014년에는 4억 6997만 달러로 중단 이전 수준을 빠르게 회복했다.

개성공단 폐쇄

2016년 1월 6일 북한이 4차 핵실험을 강행한데 이어 2월 7일 장거리미사일로 간주되는 로켓을 발사해 남북 관계가 경색되자 개성공단은 다시 위기를 맞았다. 박근혜 정부는 2월 8일 개성공단 출입 인원을 500명으로 제한한데 이어 2016년 2월 10일 개성공단 전면 중단 조치를 발표했다. 개성공단 내의 업체들과의 사전 협의나 예고도 없는 일방적인 철수 조치였다.

이에 북한 측은 남측 인원 추방과 자산동결로 맞받았다. 북한은 대남기구인 조국평화통일위원회 성명으로 "개성공단 가동 전면 중단은 도발적 조치"라고 비난하면서 공단에 체류 중인 남측 인원을 전원 추방하고 설비는 물론 생산품과 부자재 등도 몰수한다고 선언했다. 북측은 △개성공업지구와 인접한 군사분계선을 전면 봉쇄하고 △서해선 육로를 차단하며 △개성공단을 폐쇄하고 군사통제구역으로 선포하며 △군 통신과 판문점 연락통로도 페쇄하겠다고 선언했다.

개성공단 입주업체들은 발표 당일 철수작업에 나섰으나 북한의 추방명령과 자산동결로 원자재와 제품, 설비들을 남겨둔 채 빠져나왔다. 124개 개성공단 입주 업체들이 들고 오지 못한 물품 피해액만 2조 원이 넘는 것으로 잠정 집계되고 있다. 개성공단 폐쇄가 장기화되면서 이들 입주 업체뿐아니라 협력 업체 5천여 곳의 피해도 고착되었다.

개성공단 입주기업은 남북경협보험에 따라 손실을 보상받을 수 있으나, 124개 기업 가운데 76곳만 보험금 지급이 가능하고 나머지 48개 기업은 보험가입이 불허되어 피해액을 보전받기 어렵다. 또 남북협력기금에서 개성공단 지원용으로 배정된 금액은 1163억에 그치고, 교역경협보험금으로 배정돼 있는 금액은 500억원에 불과하기 때문에 현실적으로 피해보상할 여력이 거의 없는 상황이다.

한편 박근혜 정부는 개성공단 전면 중단 조치의 이유로 개성공단에서 지급된 북한의 노동자 임금이 북한의 핵·미사일 자금으로 유입되고 있기 때문이라고 주장했다. 박근혜 대통령은 국회에서 한 국정연설에서 "우리가 지급한 달러 대부분이 핵과 미사일 개발을 책임지고 있는 노동당 지도부에 파악되고 있다"고 말했다. 그러나 홍용표 통일부 장관 등은 "얼마가 들어갔는지 확인할 수는 없다"며 근거자료를 제시하지는 못했다.

야당은 "정부가 개성공단 자금이 핵과 미사일 개발에 쓰인다는 사실을 파악하고도 개성공단을 계속 운영했다면 유엔 안보리 결의 위반에 해당한다"고 비판했다. 2013년 3월 채택된 유엔 안보리 결의 2094호는 북한의 대량살상무기 개발에 도움이 될 수 있는 금융거래와 현금 제공을 금지하고 있다. 이에 따라 한국 정부는 유엔 안보리에 개성공단 임금이 핵개발 등에 쓰이지 않는다는 보고서를 제출해 왔다.

재개 가능성 논의

2018년 4월 27일, 문재인 대통령과 김정은 북한 국무위원장이 남북정상회담을 가지면서 남북관계가 화해 분위기로 급변했다. 이후 9월에 평양에서 열린 정상회담 결과 합의문에 개성공단의 정상화와 금강산 관광의 재개 등 경제적 협력을 강화하는 내용이 포함되면서 재개의 가능성이 높아졌다. 합의문인 <9월 평양 공동선언>에는 남과 북이 상호호혜와 공리공영의 바탕위에서 교류와 협력을 더욱 증대시키고, 민족경제를 균형적으로 발전시키기 위한 실질적인 대책들을 강구해나가기로 했음을 밝혔다.

이에 따라 2018년 안에 동, 서해선 철도 및 도로 연결을 위한 착공식을 갖기로 했으며, 조건이 마련되는 데 따라 개성공단과 금강산관광 사업을 우선 정상화하고, 서해경제공동특구 및 동해관광공동특구를 조성하는 문제를 협의해나가기로 했다고 선언했다. 이에 따라 남한, 북한, 미국간의 논의가 지속되고 있으며, 미국이 주도하고 있는 대북제재가 해제되면 개성공단의 정상화가 가능할 것으로 기대되었다. 2019년 1월 김정은 북한 국무위원장도 신년사에서 개성공단과 금강산관광 재개의 용의가 있음을 드러냈다.

그러나 2월 27~28일 베트남 하노이에서 열린 미국 도널드 트럼프 대통령과 북한 김정은 국무위원장의 제2차 북미정상회담이 사실상 결렬되고, 3월 미국 정부가 개성공단과 금강산 관광 재개를 위한 제재 면제를 하지 않겠다고 거부 의견을 밝히면서 다시 경색 국면에 돌입했다. 5월 17일 통일부에서 개성공단 기업인의 현장 자산 점검을 위한 방북을 승인했지만 이후 북한과 미국의 반응이 긍정적이지 않음에 따라 재개의 가능성은 안개속 국면으로 접어들었다.