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역사

고대의 토지 소유는 대개 왕과 같은 봉건 지주의 소유로 보았고, 실제 사용자는 사용의 대가로 세금을 납부하도록 하는 방식을 취했으므로 토지공개념과는 차이가 있었다. 토지공개념이 제기된 것은 이미 토지의 사유화가 형성된 상태에서 토지의 사용에 대한 공공적 목적이 제기된 것에 따른 것이다. 토지공개념은 18세기 말 미국 건국 초기부터 지방 분권과 조세제도로 시행되기 시작했는데, 이에 대한 근대적 논의는 미국의 경제학자 헨리 조지(Henry George)에서 비롯되었다는 것이 정설이다.

그는 토지는 모든 사회구성원이 함께 사용하도록 주어진 것이므로, 토지를 독점적으로 사유하는 지주들에게서 토지의 이용대가를 받아 사회를 위해 사용하도록 할 필요가 있다고 주장했다. 그의 저서 <진보와 빈곤((Progress and Poverty)>(1879)에는 토지의 사유에 대하여 공공적 목적에서 벗어나는 이익을 세금으로 몰수하도록 하여 사실상 토지가 공공적 개념에 의해 사용되도록 해야 한다는 이론이 제시되어 있다. 즉, 제한적이며 변동이 없는 재산인 토지의 특성을 고려하여, 토지의 사용으로 발생하는 이익은 공공에게 배분되어야 한다고 주장했다.

토지의 공공성 개념은 이후 국가에 따라 토지나 주택의 소유에 대하여 다양한 방식으로 법률에 반영되기 시작했다. 유럽에서는 주택에 대해서도 소유의 개념이 아니라 사용의 개념이 보편화되어, 정부 소유의 임대주택 비중을 높여 주택의 공공성을 높이고 있다. 사유재산권의 전통이 강한 미국도 과세이연제도를 택해서, 주택양도 차익에 일정한 한도를 두고 그 이상은 고율의 세금으로 이익을 환수하며, 싱가포르는 1가구 2주택 이상 보유를 사실상 금지하고 있다. 네덜란드, 스웨덴, 핀란드 등은 토지공개념을 적극적으로 적용하는 나라들인데, 핀란드의 모든 공공토지는 <공공토지임대법>의 적용을 받으며, 주거용지는 30~100년, 농업용지는 최장 15년 동안 임대하도록 되어 있다.

한국의 토지공개념

한국에서 토지공개념은 1950년 3월 발효된 <농지개혁법>이 효시라고 할 수 있다. 가구당 보유할 수 있는 농지의 규모를 제한하여, 소수의 지주가 다량의 농지를 소유하고 소작농에게 이를 소작하도록 한 후 과다한 소작료를 받아 실제 농민들이 빈곤을 벗어나지 못하는 상황을 개혁하기 위한 목적이었다. 이 법은 1960년 개정되었고, 1996년 <농지법>이 대체 법안으로 제정되면서 폐지되었다. 하지만 <농지법>에도 토지공개념이 반영되어 있어, 토지의 목적에 따른 권리 행사의 제한이 필요함을 밝히고 있다.

이후 '토지공개념'이라는 용어가 본격적으로 정부의 정책에 반영되기 시작한 것은 1976년 당시 건설부(지금의 국토교통부)장관이 "토지를 절대적 사유물로 인정하기 어려운 우리나라의 실정에 비추어볼 때 토지공개념의 도입이 필요하다"라고 발표하면서였다. 제6공화국은 부동산투기 근절을 목적으로 개인의 토지 소유·개발·이용·처분 등에 대해 법적인 제한을 가할 수 있는 토지공개념의 입법화를 추진했다. 1987년 개정된 <헌법> 제23조 제2항, 제3항 및 제122조 등은 토지공개념이 반영된 조항이라고 해석되고 있다.

1988년에는 정부가 급격히 상승하는 부동산 가격에 대한 부동산 종합대책을 발표하면서 토지의 공개념을 바탕으로 하여 토지제도를 근본적으로 개혁하기로 하고 토지공개념연구위원회를 구성하여 토지공개념의 도입방안을 검토하도록 했다. 당시 정부가 토지공개념 도입이 불가피하다고 판단한 근거는 네 가지였다. ① 도시화, 산업화로 토지수요가 급증하는 데 비해 토지공급이 제한되어 주택 등 건축가능한 1인당 평균대지가 점차 줄어들고 있다는 점, ② 지가가 지나치게 상승하여 이로 인한 소득불균형이 심화되고 공공사업비가 증가하며 물가불안도 커진다는 점, ③ 토지개발에 따른 지각의 급격한 상승으로 개발이익이 발생하는데, 이것이 토지소유주 개인의 사익으로 변질되고 있다는 점, ④ 법인이 과도하게 토지를 소유하여 개인의 토지가 적고, 그것도 소수에 집중되어 있는 점이었다.

이에 따라 1989년 4월 토지공개념 연구위원회 주최로 '토지공개념 확대도입을 위한 국민토론회'가 개최되었으며, 그 결과 토지공개념의 핵심이 되는 3개 법안인 <택지소유상한에 관한 법률>, <개발이익 환수에 관한 법률>, <토지초과이득세법>이 1989년 정기국회에서 통과되었다. 토지가 사유재인 동시에 공공적인 특성을 가지므로 공익을 우선으로 하여 토지소유를 제한하여 토지소유를 적정화하고, 토지거래를 규제하여 실수요자의 토지소유를 지원하고, 개발이익을 불로소득으로 환수하고, 기업의 과다토지 보유를 억제하여 토지이용의 효율성을 높이고자 하는 것이 토지공개념 도입의 취지였다.

2018년 3월 대통령이 발의하기로 예정된 헌법 개정안에서는 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용이 명시되었다. 그럼에도 부동산 가격이 안정되지 않고 비정상적인 급등이 계속되자, 2018년 9월 13일 정부는 종합부동산세의 구간을 확대하고 세율을 대폭 인상하는 것을 포함한 부동산 대책을 발표했다. 또한 토지공개념 개념을 포함한 부동산 종합대책을 계속 강구할 것이라고 발표했다.