고려 때 중앙 각사와 장택·궁원의 공해전 지급 시기와 규모는 알 수 없다.

다만 1023년(현종 14) 태자궁의 관리기구인 첨사부에 15결의 공해전과 공지 1호(戶)를 지급한 기록과 중앙관사와 같은 격을 유지한 서경 공해전 기록이 있을 뿐이다. 공수전·지전·장전으로 구성된 지방관청 공해전은 983년(성종 2)에 주부군현·향(鄕)·부곡·관·역에 지급되었다. 또한 993년(성종 12)에는 80결에서 15결에 이르는 시지가 지급되었다.

공해전시(公田柴) 지급의 기준은, 군현은 정(丁)이고 관과 역은 대로·중로·소로였다. 그 액수는 표1과 같다.

조선 전기에도 공해전은 중앙 각사와 지방관아에 지급되었다. 중앙 공해전의 구체적 규모는 알 수 없으나, 단편적인 기록에 의하면 군기감 590결에서부터 혜민국 20결에 이르기까지 다양했다. 그러나 각사 공해전은 분급수조지의 혁거(革去) 추세에 따라 혁파되어갔다. 본래 공해전은 국가가 세입세출을 일원적으로 관리하기 어려운 현실 때문에 마련한 제도였으므로, 재정관리 능력이 향상되면 혁파되어야 할 것이었다.

우선 1403년(태종 3)에 각사 공해전의 수입과 매월의 지출 상황을 사평부에 보고하도록 하는 통제조치를 취한 데 이어, 1409년(태종 9)에는 외적의 침입에 대비한 군자 비축을 이유로 긴요하지 않은 각사 공해전을 혁파했다. 이듬해부터 사헌부·사간원을 비롯하여 업무가 바쁜 관아에 개별적으로 다시 지급했지만, 1434년(세종 16)에는 군자곡 확보를 이유로 중추원 공해전을 필두로 여러 관청의 것 총 1,405결이 풍저창으로 이속되었고, 1445년(세종 27) 국용전제의 실시에 따라 대부분이 혁파되었다.

1464년(세조 10)에는 내수소(內需所)의 공해전만 남게 되었고, 그나마 2년 후에 혁파되어 각사 공해전은 소멸되었다. 지방관아 공해전에는 지방관 녹봉의 재원인 아록전이 생겼는데, 이는 공해전에서 가장 중요한 위치를 차지하였다.

이는 꾸준한 지방제도의 정비에 따른 현상이다. 1445년(세종 27) 국용전제 시행시 공해전은 표2와 같이 정비되었다.

그러나 〈경국대전〉 규정에는 액수가 감소되어 아록전은 부·목·대도호부·도호부는 50결, 군현은 40결을 지급하되 판관이 있는 곳은 40결을 더하여 주고, 가족을 데리고 가지 않는 곳은 반감했다. 공수전은 주현의 등급을 나누지 않고 대로 25결, 중로 20결, 소로 15결을 지급하였다.

또한 역(驛) 공해전은 공수전이 대·중·소로에 따라 각기 20결, 15결, 5결씩 지급되는 외에 인위전으로 장전·부장전·급주전·마위전이 지급되었다.

공해전은 토지의 성격상 공전이었고, 〈경국대전〉에 각자수세(各自收稅)로 표현된 수조지였다. 수조율은 고려 전기에 1/4이었을 것이나 고려 후기에는 1/10 수조지로 변화되어, 조선 전기에도 그대로 이어진 것으로 보인다. 공해전 소출의 사용처는 중앙 각사의 경우 주로 각사 좌기일(坐起日)의 점심과 종이·먹·붓의 조달비용이었다.

지방의 경우 공수전은 사객의 접대비와 관청건물의 수리비를 비롯한 일반경비, 아록전은 지방관의 녹봉, 지전은 종이마련 비용으로 주로 쓰였다.→ 관둔전, 국용전제, 아록전

安秉佑